IV SA/Wa 1844/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. IV SA/Wa 1844/18 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]postanowieniem z [...]kwietnia 2018 r. po rozpatrzeniu zażalenia J.T. na pismo Urzędu Miasta [...], Wydział Dzielnicy [...]z dnia [...]grudnia 2017 r. znak [...]odpowiadające na wniosek ww. o uznanie za stronę postępowania stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Do Kolegium zostało przesłane zażalenie na odpowiedź - pismo Urzędu Miasta [...], Wydział Dzielnicy [...]w którym odniesiono się do wniosku o uznanie za stronę postępowania, prowadzonego na wniosek Klubu Sportowego [...] z siedzibą w [...]w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie bazy sportowej Klubu Sportowego [...] z funkcjami towarzyszącymi oraz infrastrukturą techniczną i drogową (..) na terenie stanowiącym działkę o nr [...]oraz część działek ew. nr [...] (pas drogowy ul. [...]) i nr [...] (pas drogowy ul. [...]) w obrębie [...], przy ul. [...] w [...]na terenie Dzielnicy [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne, oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowienia w toku instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 524). W literaturze prawniczej i orzecznictwie administracyjnym szeroko prezentowany jest pogląd, iż odwołanie/zażalenie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzji/postanowienia nie wydano albo gdy organ podjął czynności innego rodzaju niż wydanie decyzji czy postanowienia. W rozpoznawanej sprawie pismo z dnia 20 grudnia 2017 r. będące odpowiedzią Urzędu Miasta [...], Wydział Dzielnicy [...]na wniosek złożony przez Panią J.T. z dnia 6 lipca 2017 r. o uznanie za stronę postępowania, prowadzonego na wniosek Klubu Sportowego [...]z siedzibą w [...]w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest postanowieniem. Podstawę materialnoprawną podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 134 Kpa zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 Kpa ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. W przedmiotowej sprawie ma miejsce niedopuszczalność środka zaskarżenia z tej racji, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na pismo. Według przepisu art. 141 § 1 Kpa wydawane w toku postępowania administracyjnego postanowienia mogą być bowiem zaskarżane w drodze zażalenia tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie - kiedy kodeks tak stanowi. Organ podkreślił, że przepis art. 134 k.p.a. ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co z kolei oznacza, że organ odwoławczy, w omówionym przypadku nie ma innej możliwości jak tylko stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Na postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.T. wnosząc o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]kwietnia 2018 r. Postanowieniu zarzuciła naruszenie Konstytucji RP - art. 32 ust. 1 i 2 i art. 45 ust. 1 oraz szeregu artykułów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zapoznając się z całością sprawy nie zauważyło, że organ I instancji odpowiedział na wniosek z dnia 27 czerwca 2017 r. o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dopiero w dniu 22 grudnia 2017 r., czyli po ok. 6 miesiącach. Udzielenie odpowiedzi w formie pisma może wzbudzać wątpliwości, co do bezstronności organu I instancji w przypadku prowadzenia postępowania przez pracowników ww. organu. Ponieważ w dniu [...]grudnia 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...]wydał Decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy skarżąca nie mogła już skierować pisma do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]odnośnie zwrócenia uwagi pracownikom Wydziału o niedopuszczalnej formie udzielenia odpowiedzi oraz naruszeniu zasady wydawania postanowień w toku postępowania przez organ administracji publicznej (naruszenie Art. 123 KPA). Powyższe działanie spowodowałoby, iż nie mogłaby złożyć zażalenia i odwołania od wydanej decyzji Nr [...] w ustawowym terminie. W wyniku wydania postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze działanie pracowników Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]oraz pracowników SKO pozbawiło ją możliwości dochodzenia praw związanych ze skuteczną obroną prawa własności oraz ograniczyło prawa zagwarantowane przez Konstytucję RP do ich dochodzenia przed sądem. Postanowienie usankcjonowało nieprawidłowe działania organu I instancji i naruszyło szereg przepisów prawa. Odpowiedź na wniosek można uznać za wadliwą decyzję administracyjną lub stanowisko organu przed ewentualnym rozstrzygnięciem, choć nie zawierała ona wszystkich niezbędnych elementów postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując całość sprawy nie zastosowało art. 64 § 2 KPA, który pozwala na wezwanie, w tym przypadku organu I instancji, do usunięcia braków, czyli wydania postępowania w sprawie. Jest to tym bardziej dziwne, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana przez organ nie mający umocowania prawnego w Ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Zarząd Dzielnicy nie wypełnia przesłanek organu w rozumieniu w. w. ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]nie narusza przepisów prawa w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy Podstawę procesową rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a., który zgodnie z art. 144 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Stosownie do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia), przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W doktrynie podkreśla się, że niedopuszczalność odwołania, jak też zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia aktu organu administracji (decyzji lub postanowienia) w toku instancji. Podstawowym warunkiem dopuszczalności zażalenia ze względu na treść art. 141 § 1 k.p.a. jest funkcjonowanie w obrocie prawnym postanowienia administracyjnego, oraz normy wynikającej z przepisu kodeksu postępowania administracyjnego określającej możliwość wniesienia zażalenia. Postanowienie administracyjne podobnie jak decyzja administracyjna stanowi władczy i jednostronny akt z zakresu administracji publicznej wydany przez organ administracji, skierowany do określonego adresata, jednak co do zasady nierozstrzygający sprawy co do istoty. Przedmiotem postanowienia jest kwestia procesowa, która ujawnia się w postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie pismo organu I instancji z dnia 20 grudnia 2017 r. dotyczyło wynikłej w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy kwestii formalnej, czy wnioskodawcom należy umożliwić wzięcie w nim udziału na prawach strony. Organ odwoławczy ocenił, że choć pismo zawierało rozstrzygnięcie tej kwestii procesowej nie stanowiło postanowienia. Z tej przyczyny ocenił, że wniesienie zażalenie nie było dopuszczalne. Sąd nie podziela stanowiska organu dotyczącego formy wydanego przez organ I instancji aktu, jednak ta różnica oceny nie miała wpływu na wynik sprawy. Należy wyjaśnić, że forma zewnętrzna, w której wyrażono stanowisko organu administracji nie może wyłącznie przesądzać o tym, czy określona czynność organu administracyjnego może być uznana za postanowienie administracyjne. Zgodnie z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii w tym postępowaniu wynikłych, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Oznacza to, że zasadą działania organu w toku postępowania w odniesieniu do ujawniających się zagadnień procesowych powinno być wydanie postanowienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym rzeczywiście wyrażany jest pogląd, że organ administracji nie rozstrzyga o dopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze strony w formie postanowienia lub decyzji administracyjnej. Opiera się on na analizie art. 28 k.p.a. z dyspozycji którego nie można wyprowadzić umocowania do wydawania decyzji bądź postanowień o dopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze strony określonych podmiotów oraz treści art. 31 § 2 k.p.a., który to przepis jako jedyny wprost stanowi m.in., że organ administracji publicznej postanowieniem dopuszcza do udziału w postępowaniu organizację społeczną. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Jednak pogląd ten pomija wynikającą z art. 123 § 1 k.p.a. zasadę, że stanowisko organu administracji powinno znajdować wyraz w wydanym postanowieniu. W ocenie sądu pismo organu I instancji będące przedmiotem zażalenia mogło zostać uznane za postanowienie, gdyż zawiera elementy wystarczające do takiego uznania, decydujące o jego istnieniu. Tymi elementami są: a) oznaczenie organu administracyjnego wydającego postanowienie, b) oznaczenie adresata postanowienia, c) rozstrzygnięcie o kwestii wynikłej w toku postępowania i zgłoszonej we wniosku kierowanym do organu d) podpis osoby reprezentującej organ. Nie ma to jednak wpływu na prawidłowość oceny organu odwoławczego o niedopuszczalności zażalenia na przedmiotowe postanowienie odmawiające dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony podmiotu, który przecież nie jest organizacją społeczną. Według art. 141 § 1k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jedynym przepisem, który tak stanowi w odniesieniu do rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony jest wskazany już art. 31 § 2 k.p.a., który odnosi się jednak wyłącznie do sytuacji organizacji społecznej. Przepis art. 134 k.p.a. ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co z kolei oznacza, że organ odwoławczy, w takiej sytuacji jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie, nie miał więc innej możliwości jak tylko stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Na marginesie tylko należy zauważyć, że postanowienia od których nie przysługuje zażalenie nie podlegają doręczeniu (art. 125 § 1 k.p.a.), co powoduje, że skierowanie do wnioskodawców przez organ I instancji pisma zawierającego stanowisko organu, było o tyle korzystniejsze, że wnioskodawcy dowiedzieli się, że nie zostaną dopuszczeni do udziału w tym postępowaniu. W sytuacji odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu osoby, którym tego udziału odmówiono, mogą poszukiwać ochrony prawnej w drodze odwołania od wydanej w sprawie decyzji lub w postępowaniu nadzwyczajnym. Zarzuty skargi odnoszące się do decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu przez organ nie mogły być analizowane, gdyż kontrola sądu dotyczyła wyłącznie legalności postanowienia organu odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Zarzuty dotyczące ewentualnej bezczynności organu lub przewlekłości postępowania nie miały znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.