IV SA/Wa 1847/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w likwidacji z siedzibą w [...]. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia klasy bonitacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w likwidacji z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] maja 2018 r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.") uchylająca w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia klasy bonitacyjnej i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] (dalej również "Prezydent", "organ I instancji") decyzją z [...] lutego 2018 r. ustalił V klasę bonitacyjną gruntu dla użytku leśnego o symbolu "Ls" o powierzchni 3,0210 ha na części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o całkowitej powierzchni 4,9254 ha, położonej na terenie dzielnicy [...] (pkt 1 decyzji) i umorzył postępowanie klasyfikacyjne dla pozostałej części działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1,9044 ha w związku z występowaniem użytku nieklasyfikowanego, "Bi" - inne tereny zabudowane (pkt 2 decyzji). Z punktem pierwszym decyzji organu pierwszej instancji nie zgodziła się Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w likwidacji z siedzibą w [...] (dalej również "skarżąca"), wskazując m.in. na błędnie dokonaną zmianę rodzaju użytku gruntowego części działki ewidencyjnej numer [...] z obrębu [...] z "Bi" na użytek leśny "Ls", dokonanie klasyfikacji gleboznawczej w stosunku do gruntu, który ani nie jest gruntem leśnym, ani gruntem rolnym oraz oparcie ustaleń na operacie klasyfikacyjnym sporządzonym przez R. C., w sytuacji gdy był on upoważniony do dokonania gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a nie do dokonania zmiany rodzaju użytku gruntowego części działki nr [...] z obrębu [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej również "[...]", "organ") uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że: 1. pismo Zastępcy Burmistrza [...] z 17 marca 2017 r. o dokonanie zmiany na działce [...] z obrębu [...] z użytku z "Bi" na "Ls" z uwagi na fakt, że przeważająca cześć działki porośnięta jest drzewostanem, który wraz z działkami sąsiednimi tworzy jeden kompleks leśny, powinno być rozpatrzone w oparciu o § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246), a nie w oparciu o § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, 2. w zawiadomieniu z 23 sierpnia 2017 r. o wszczęciu postępowania w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] podano nazwisko klasyfikatora, który został upoważniony do tych czynności dopiero 1 września 2017 r., tj. po dacie wysłania zawiadomienia, 3. ze znajdującego się wypisu z rejestru ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowa działka jest użytkiem "Bi" - inne tereny budowlane, i brak dokumentów potwierdzających na jakiej podstawie i w jakim czasie dokonano wpisu w rejestrze ewidencji gruntów i budynków oraz, że na załączonym zdjęciu lotniczym "brak wskazania wnioskowanego terenu" i daty wykonania zdjęcia. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że postępowanie organu I instancji zostało obarczone istotną wadą proceduralną i w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji powinien zwrócić uwagę na zasadność i tryb rozpatrzenia wniosku. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w likwidacji z siedzibą w [...] wywiodła sprzeciw od decyzję [...] z [...] maja 2018 r. wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana pomimo nie istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. i w stosunku do punktu drugiego decyzji Prezydenta z [...] lutego 2018 r., który nie został zakwestionowany w odwołaniu. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości z uwagi na naruszenie art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca podniosła, że art. 138 § 2 k.p.a. dotyczy działania organu jedynie w przypadku wniesienia przez stronę odwołania. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że skarżąca w odwołaniu zakwestionowała jedynie pkt 1 decyzji. Zdaniem skarżących rozstrzygnięcie co do części działki nr [...] o powierzchni 1,9044 ha, nie było i nie jest w żaden sposób uwarunkowane rozstrzygnięciem co do części tej działki o powierzchni 3,021 ha. W ocenie skarżącej uchylenie decyzji organu I instancji w całości stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.) oraz należy zakwalifikować jako wydanie decyzji na niekorzyść osoby odwołującej się (art. 139 k.p.a.). Skarżąca wskazała, że pkt 2 decyzji organu I instancji dotyczący umorzenia postępowania klasyfikacyjnego dla pozostałej części działki nr ewidencyjny [...], z obrębu [...] zawierał orzeczenie merytoryczne korzystne dla skarżącej. Skarżąca podniosła, że prawidłowe jest stanowisko organu, że postępowanie toczyło się na wadliwiej podstawie prawnej. Skarżąca za niezrozumiałe natomiast uznała działanie organu, który zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach dyspozycji wynikającej z art. 136 k.p.a. i merytorycznego załatwienia sprawę, tj. uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Dalej skarżąca wyraziła stanowisko, że skoro organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie powinno toczyć się na podstawie § 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów to powinien również rozstrzygnąć, czy właściciel gruntu [...] jest podmiotem, który mógłby wystąpić z tego rodzaju wnioskiem. Skarżąca poddała w wątpliwość czy z wnioskiem o dokonanie klasyfikacji gleboznawczej może wystąpić właściciel gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste i to w sytuacji, gdy wniosek w przypadku jego uwzględnienia w oczywisty sposób uniemożliwi wieczystemu użytkownikowi realizację celu na jaki oddano grunt w użytkowanie wieczyste. W ocenie skarżącej z chwilą powstania prawa wieczystego użytkowania właściciel zobowiązał się wobec wieczystego użytkownika nie korzystać ze swego prawa w taki sposób, który sprzeczny jest z celem użytkowania wieczystego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w sprzeciwie [...] wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił sprawy oraz istotnych dla niej okoliczności, a także dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa. Zdaniem organu naprawienie błędów proceduralnych popełnionych przez organ I instancji nie było możliwe na etapie postępowania uzupełniającego prowadzonego przez organ odwoławczy. Ponadto organ podniósł, że podstawą uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji były błędy proceduralne popełnione w trakcie prowadzonego postępowania, a nie treść merytorycznych rozstrzygnięć zawarta w pkt 1 i 2 decyzji Prezydenta. Przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy oznaczałoby, że to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiłoby stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jeśli stwierdzi jego naruszenie, uchyla decyzję w całości (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym miejscu warto przypomnieć, że ogólną zasadą wynikającą z treści art. 138 § 1 k.p.a. jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno zaś mieć wyjątkowy charakter. Każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej (art. 15 k.p.a.). Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W tym miejscu należy również wyjaśnić, że art. 136 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na uwadze powyższe uregulowania Sąd uznał, iż sprzeciw Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w likwidacji z siedzibą w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] maja 2018 r. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że naruszenie przepisów postępowania przez Prezydenta polegały na, po pierwsze, prowadzeniu postępowania w oparciu o błędną podstawę prawną, tj. § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zamiast § 3 tego rozporządzenia. Po drugie, decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, tj. bez informacji o historii zapisów w rejestrze ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...] (na jakiej podstawie i w jakim czasie dokonano wpisu, że ww. działka jest użytkiem "Bi" - inne tereny budowlane) oraz posłużono się zdjęciem lotniczym z którego nie wynika ani data jego wykonania, ani czy faktycznie obejmuje teren działki nr [...]. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nazwisko klasyfikatora zostało podano w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania klasyfikacyjnego, podczas gdy do podjęcia czynności w sprawie został upoważniony już po dacie wysłania ww. zawiadomienia. Stwierdzenie takich uchybień - w ocenie Sądu - nie uprawniały do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności Sąd nie zgodził się z organem, który - uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy – wskazał, że dla wydania decyzji w sprawie konieczne jest, aby organ I instancji pozyskał wypisy z ewidencji gruntów i budynków w zakresie tego na jakiej podstawie i kiedy działkę nr [...], obręb [...] określono jako użytek "Bi" inne tereny budowlane. Takie stanowisko na gruncie niniejszej sprawy było chybione, albowiem organ odwoławczy, na mocy art. 136 k.p.a., mógł przeprowadzić postepowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Mówiąc wprost nie było przeszkód, aby w postępowaniu odwoławczym przeprowadzone zostało uzupełniające postępowanie wyjaśniające w powyższym trybie. Analogicznie Sąd ocenił wątpliwości [...] co do zdjęcia lotniczego. Organ odwoławczy uznał, że brak daty sporządzenia zdjęcia lotniczego oraz wskazania na zdjęciu terenu objętego postępowaniem miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem składu orzekającego organ, uznając przydatność zdjęcia do załatwienia sprawy, mógł podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego w powyższym zakresie, np. zwracając się do organu I instancji z zapytaniem. Wbrew obawom organu wyrażonym w odpowiedzi na sprzeciw - na gruncie rozpoznawanej sprawy - działania [...] pozostawałoby w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), która zobowiązuje organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia sprawy w całości i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Sąd podziela stanowisko organu, że organ administracji ma przestrzegać zasady dwuinstancyjności postępowania, ale przypomina jednocześnie, że podczas prowadzenia postępowania administracyjnego organa ma przestrzegać również inne zasady prowadzenia postępowania. Z pola widzenia organu nie może umknąć zasada praworządności nakazującą organom publicznym działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz załatwianie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) czy też zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Nadto, organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji nie jest dotknięte istotnymi brakami, a ocena organu odwoławczego w tym zakresie nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), zgodnie z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe zasady, zdaniem Sądu, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zostały przez organ zlekceważone. Za niezrozumiały Sąd uznał argument organu dotyczący osoby klasyfikatora w zakresie jego nazwiska. Sąd nie dopatrzył się w szczególności aby fakt, że w zawiadomieniu z 23 sierpnia 2017 r. o wszczęciu postępowania klasyfikacyjnego wskazano imię i nazwisko klasyfikatora (zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia), który upoważniony do dokonania czynności w postępowaniu został 1 września 2017 r. można uznać, za naruszenie przepisów postępowania mający wpływ na wynik sprawy. Dalej, odnosząc się do stanowiska [...], że organ I instancji wskazał błędną podstawę prawną prowadzenia postępowania w zakresie klasyfikacji gleboznawczej wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne w sprawie klasyfikacji można wszcząć z urzędu lub na wniosek, o czym wprost stanowi § 3 rozporządzenie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Możliwości podjęcia postępowania z urzędu określa natomiast § 4 ww. rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, że Prezydent [...] w piśmie z 15 marca 2017 r. zwrócił o zmianę dla działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] znajdującej się wewnątrz kompleksu leśnego Las [...] użytku gruntowego z "Bi" na "Ls" i wskazał, ze przeważająca część ww. nieruchomości porośnięta jest drzewostanem, który wraz z działkami sąsiednimi tworzy jednolity kompleks leśny. Z treści tego pisma nie wynika aby był to formalny wniosek o wszczęcie postępowania. Raczej temu pismu należało przypisać charakter informacyjny, co w sposób usprawiedliwiony uczynił organ I instancji i wszczął postępowanie z urzędu. Tym samym, wobec braku szerszego uzasadnienia w zaskarżonej decyzji w tym zakresie, Sąd nie zgodził się z organem odwoławczym, że okoliczność ta stanowi naruszenie przepisów postępowania, która wymaga wyjaśnienia i ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z kolei odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 16 k.p.a. i art. 139 k.p.a. z uwagi na uchylenie decyzji w niezaskarżonej odwołaniem części (pkt 2 decyzji organu I instancji) wskazać należy, że wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż przepis ten wyłącza możliwość merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Innymi słowy oznacza to, że skoro dopuszczalność podjęcia decyzji kasacyjnej dotyczy tylko przypadków, gdy powstaje konieczność ponownego rozpoznania sprawy ze względu na konieczność ustalenia stanu faktycznego w całości lub znacznej części, to przez to wyłączona pozostaje kompetencja organu odwoławczego do merytorycznego rozstrzygania sprawy (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, s. 634). Tym samym zakaz wynikający z art. 139 k.p.a. nie znajduje co do zasady zastosowania do decyzji kasacyjnych, za wyjątkiem sytuacji nadużycia art. 138 § 2 k.p.a. Na kanwie rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy uznał, że zakres uchybień proceduralnych upoważnia do uchylenia decyzji organu I instancji w całości, przy czym stanowisko to, o czym mowa powyżej, było nieprawidłowe. W konsekwencji Sąd stwierdził, że skoro organ wadliwie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., albowiem mógł samodzielnie dokonać oceny zebranych dowodów w kontekście przepisów prawa, co najwyższej uzupełniając je w oparciu o art. 136 k.p.a., i merytorycznie sprawę, to orzekając w zaskarżonej decyzji również co do niezaskarżonego w odwołaniu pkt 2 decyzji organu I instancji naruszył również zakaz wynikający z art. 139 k.p.a. Jednocześnie wyjaśnić należy, że Sąd kontrolując rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, albowiem korzystanie z instytucji decyzji kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Oznacza to, że Sąd nie mógł odnieść się do kwestii podnoszonej w sprzeciwie, tj. dopuszczalności inicjowania postępowania w stosunku do gruntów nie będących ani gruntem rolnym, ani gruntem leśnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy [...] ponownie rozpatrzy odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w likwidacji z siedzibą w [...] mając na względzie ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku, dążąc do jego merytorycznego rozpoznania i swoje stanowisko uzasadni z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i 209 w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis w wysokości 100 (sto) złotych ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).