IV SA/Wa 1848/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Okręgu [...] w T. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego Okręgu [...] w T. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki decyzją z dnia[...] czerwca 2013r. znak [...] – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Okręg [...] w T.– w pkt 1 rozstrzygnięcia uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] września 2012r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności pkt IV.8 decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009r. udzielającej W.K. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie pomostu wędkarskiego nad jeziorem [...] na działce nr ew. [...] jako wydaną bez podstawy prawnej, natomiast w pkt 2 stwierdził nieważność tego samego punktu i tej samej decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009r. z racji tego, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ orzekał w następującym stanie faktycznym: Decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2009r. udzielono W.M. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie pomostu wędkarskiego nad jeziorem [...] na działce nr ew. [...] . Pismem z dnia [...] kwietnia 2009r. W.M. wniósł o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji w pkt IV.8 stanowiącym, że wybudowanie pomostu nie upoważnia do podważania prawa pierwszeństwa przy korzystaniu z pomostu przez innych wędkarzy oraz prawa cumowania przy pomoście sprzętu pływającego uprawnionego do rybactwa. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z dnia [...] września 2012r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009r. w zakresie pkt IV.8 uznając, że została wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem organu art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne odnosi się do korzystania z wód powierzchniowych, natomiast nie dotyczy dostępności do pomostu, który jest urządzeniem wodnym, będącym własnością W.M. Wobec tego organ powołując się na powyższe przepisy nie mógł wpisać do pozwolenia pkt IV.8. Naruszono w ten sposób przepisy Konstytucji RP chroniące prawo własności. Starosta wskazał w podstawie prawnej pozwolenia wodnoprawnego na wybudowanie pomostu art. 128 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne, tymczasem sporny zapis pozwolenia prawnego nie znajduje odzwierciedlenia w tym przepisie. Wskutek odwołania wniesionego przez Okręg [...] w T. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji z tego powodu, że uznał, iż podstawą stwierdzenia nieważności spornego pkt IV.8 powinno być stwierdzenie rażącego naruszenia prawa regulującego ochronę prawa własności. Omawiając szeroko istotę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z racji tego, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa – stwierdził, iż zamieszczenie w pozwoleniu pkt IV.8 rażąco naruszyło art. 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Brak jest przepisów, które ograniczałyby prawo własności Wiesława Maksima. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniósł O. w T. – strona postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w jej pkt 2 oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga zarzuca naruszenie art. 7, 11, 15, 77, 156 § 1 pkt 2 i 157 K.p.a. oraz art. 128 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r, poz. 145 ze zm.). W uzasadnieniu skarżący twierdzi, że organ II instancji pozornie zmienił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], faktycznie jednak uchylił ją i wydał zupełnie nową decyzje czym naruszył zasadę dwuinstancyjności oraz art. 157 K.p.a. Organ II instancji pozbawił skarżącego możliwości wniesienia odwołania. Dalej skarga wywodzi, że pomost nie stanowi rzeczy podlegającej prawu własności, lecz część składową nieruchomości (art. 47 i 48 K.c.) lub przynależność nieruchomości (art. 51 K.c.). Sporny pomost został zbudowany w oparciu o konstrukcję wbitą w dno, stanowi część składową nieruchomości i stanowi wobec tego własność właściciela gruntu tj. Skarbu Państwa. Osoba, która wybudowała pomost nie stała się jego właścicielem. W ocenie skarżącego nie można uznać, aby pkt IV.8 pozwolenia wodnoprawnego naruszał rażąco art. 128 ust. 1 pkt 7 prawa wodnego. Ponadto jeżeli już, to powinno zostać uchylone całe pozwolenie, a nie tylko jego część, gdyż pomiędzy spornym punktem a pozostałą częścią decyzji istnieją wzajemne powiązania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdza, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć nie zdecydowały o tym argumenty w niej podniesione. Organ odwoławczy przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia po pierwsze przesłankę rażącego naruszenia prawa, po drugie odmiennie od Regionalnego Dyrektora uznał, że zostały naruszone przepisy regulujące prawo własności określone w Konstytucji RP oraz Kodeksie cywilnym. Rozumowanie powyższe jest błędne bowiem przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej wydawania pozwolenia wodnoprawnego. Podstawę prawną wydania pozwolenia wodnoprawnego stanowiły przepisy art. 122 i nast. ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r, poz. 145 ze zm.). Z przepisu tamże zawartego tj. art. 123 ust. 2 ustawy wynika, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Informację tej treści zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym, co znalazło potwierdzenie w analizie treści decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009r. Takie też stanowisko na tle art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne zajmuje judykatura i doktryna. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 272/11 (LEX nr 950539) wyjaśnia się, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego uprawnia jedynie do korzystania z wód w sposób i na warunkach określonych w pozwoleniu. Kwestia ta nie stanowi zatem przedmiotu oceny w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, jako że pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy prawa własności. Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2882/02 (Lex Polonica nr 3968512, vide także wyrok tego sądu z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2883/02, zachowującym aktualność wobec niezmienionego brzmienia tego przepisu) wskazuje się, że pozwolenie wodnoprawne nie stwarza praw do własności nieruchomości ani urządzeń wodnych. Oznacza to, że można starać się o pozwolenie wodnoprawne przed uzyskaniem prawa do nieruchomości lub urządzeń wodnych koniecznych dla korzystania z wody. Konsekwencją takiego unormowania jest przyjęcie tezy, że z samego wydania pozwolenia wodnoprawnego nie można wyprowadzać uzyskania przez beneficjenta tego pozwolenia jakiegokolwiek prawa o charakterze rzeczowym bądź obligacyjnym, w tym prawa własności. Uprawnienie wynikające z niego to w omawianym wypadku jedynie prawo do wykonania pomostu wędkarskiego. Analogiczny charakter do tych pozwoleń mają decyzje lokalizacyjne lub o warunkach zabudowy wydawane na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wywodzenie zatem z pozwolenia wodnoprawnego naruszenia przepisów regulujących własność, skoro taka decyzja z istoty nie może dotyczyć i stanowić źródła prawa własności, jest nieuprawnione. Z tych względów tok rozumowania przedstawiony w zaskarżonej decyzji jest wadliwy, co oznacza konieczność jej uchylenia z racji naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 123 ust. 2 ustawy w zw. z art. 140 K.c. Natomiast organ I instancji zasadnie poszukiwanie podstaw do stwierdzenia nieważności omawianego pozwolenia wodnoprawnego upatruje w tych przepisach, na podstawie których zostało ono wydane, czyli norm prawa administracyjnego. Rozpoznając zatem ponownie odwołanie organ odwoławczy – mając na uwadze wiążącą w tym zakresie wskazówkę Sądu przedstawioną w niniejszym wyroku - dokona oceny ewentualnych przesłanek stwierdzenia nieważności z punktu widzenia tych przepisów, nie zaś dotyczących prawa własności. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Pkt 2. wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów zapadło w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a, przy czym Sąd nie uwzględnił kosztów dojazdu pełnomocnika skarżącego, gdyż nie mieści się ten koszt w zestawieniu niezbędnych kosztów postępowania wymienionych w art. 205 § 2 p.p.s.a.