IV SA/Wa 1849/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] Prezydent W. ustalił na wniosek Burmistrza U. złożony w imieniu Miasta W. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na zagospodarowaniu północno-wschodniej części terenu szkoły publicznej - budowie boisk do gry w piłkę nożną, siatkówkę, koszykówkę na terenie działek ew. nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w W. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. J. W uzasadnieniu odwołania wymieniony podniósł, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana z pominięciem okoliczności, iż przysługuje mu - jako spadkobiercy R. i H. H. (wywłaszczonych właścicielek) - tytuł prawny do działki nr ew. [...]. Wskazał także, iż tytuł prawny Miasta W. został obalony poprzez ostateczne unieważnienie decyzji wywłaszczeniowej, a postępowanie dotyczące wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej toczy się przed Ministrem Skarbu Państwa. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2009 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, iż istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miało ustalenie, czy S. J. przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., szczególnie, ze organ pierwszej instancji nie uznał go za stronę postępowania. Organ odwoławczy wskazał, iż warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, który aktualizuje się z chwilą wniesienia wniosku o wydanie decyzji. Zgodnie z ugruntowanym w piśmiennictwie poglądem, interes prawny będzie przysługiwał wnioskodawcy oraz osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na którą rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Tak określony interes prawny będzie obejmował z zasady właścicieli i użytkowników wieczystych objętych obszarem oddziaływań. Biorąc pod uwagę powyższe, organ stwierdził, iż S. J. nie może skutecznie złożyć odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2008 r., nie posiada on bowiem w tej sprawie przymiotu strony i sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie wpłynie bezpośrednio na sferę posiadanych przez niego praw i obowiązków. Organ wskazał ponadto, iż - w jego ocenie - odwołującemu nie przysługują żadne prawa do nieruchomości, na której zlokalizowana ma być inwestycja celu publicznego. Okoliczność, iż w niniejszej sprawie toczy się postępowanie, którego przedmiotem jest decyzja komunalizacyjna dotycząca nieruchomości o nr ew. [...] również nie rodzi żadnych praw dla odwołującego. Organ wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia [...] października 2009 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) S. J. (zwany dalej skarżącym) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie nie posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym - w konsekwencji naruszenia art. 28 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, mimo iż decyzja Prezydenta W. dotyczy gruntu, do którego przysługuje mu tytuł prawny wobec unieważnienia decyzji o wywłaszczeniu; 2. naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji właściwej podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia; 3. naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie jego zastosowania; 4. art. 6 K.p.a. ustanawiającego obowiązek działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa; 5. art. 7 K.p.a. ustanawiającego zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej powinien stać na straży praworządności oraz podejmować działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na uwadze interes społeczny oraz słuszny interes obywateli; 6. 6. art. 8 K.p.a. z którego treści wynika obowiązek pogłębiania przez organy administracji zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w dniu wydania przez Prezydenta W. decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego działka nr ew. [...] objęta była ostateczną decyzją o stwierdzeniu nieważności wywłaszczenia, a skarżący jest spadkobiercą R. i H. H. - właścicielek wywłaszczonej w 1954 r. działki. Skarżący zarzucił organowi, iż ten w ogóle nie odniósł się do faktu unieważnienia decyzji wywłaszczeniowej, zaś unieważnienie decyzji komunalizacyjnej skwitował jedynie stwierdzeniem, iż nie rodzi to dla skarżącego żadnych praw do spornej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. -dalej P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. umarzająca postępowanie odwoławcze wszczęte w wyniku wniesionego przez S. J. odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2008 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego znajdującej się m. in. na terenie działki o nr ew. [...] położonej w obrębie [...] przy ulicy [...] w W. Dla dokonania oceny w zakresie legitymacji skarżącego do skutecznego wniesienia odwołania istotne było ustalenie, czy przysługiwał mu status strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W tym celu, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, należy odnieść się do przepisu art.28 kpa, który stanowi, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla przyznania danemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym decydującym jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku, który upoważnia ten podmiot do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art.61kpa i do brania w nim czynnego udziału. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Według utrwalonego w orzecznictwie poglądu stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są: właściciele i użytkownicy wieczyści działki, na której ma być realizowana inwestycja, jak również właściciele i wieczyści użytkownicy bezpośrednio sąsiadujących działek oraz działek znajdujących się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji /por. wyrok NSA z dnia 18 października 2007r., II OSK 1404/06, Lex 394873/. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2009r. sygn. I OSK1185/08 stwierdzono, iż podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli między jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go zainteresowanym tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność/ aktualność/ jest istotną cechą interesu prawnego, artykułowaną piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Kolegium nie dokonało wyczerpującej analizy okoliczności mających istotny wpływ na ustalenie interesu prawnego skarżącego. Organ przyjął, że skarżący nie legitymuje się prawem do żadnej nieruchomości stanowiącej teren ww. inwestycji. Rozstrzygnięcie w tej mierze oparł, jak wynika z uzasadnienia decyzji na arbitralnym stwierdzeniu, iż skarżącemu nie przysługują żadne prawa do nieruchomości, na której zlokalizowana ma być inwestycja celu publicznego. W rozpatrywanej sprawie zarówno w odwołaniu, jak w skardze S. J. wskazywał, iż jest spadkobiercą właścicielek działki o nr ew. [...], czyli działki objętej inwestycją. Organ odwoławczy badając interes prawny skarżącego ograniczył się do przyjęcia tezy, iż nie jest on właścicielem ani użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, iż nie posiada on w niniejszej sprawie przymiotu strony postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wskazał ponadto, iż w sytuacji gdy nie stwierdzono nieważności decyzji wywłaszczeniowej, nie może ona wpłynąć bezpośrednio na sferę posiadanych przez skarżącego praw ani obowiązków. Wskazać jednak należy, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wniosek S. J. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony z dnia [...] września 2008 r. w którym podał, iż Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2006 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1954 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa ([...] "U.") nieruchomości położonej w C. powiat P. stanowiącej współwłasność R. i H. H., wskazując, iż decyzja ta jest ostateczna. Należy podkreślić, iż powyższa decyzja Ministra Budownictwa była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, o czym skarżący informował organ podając, iż w dniu 15 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt I SA/Wa 63/08 oddalił skargę Miasta W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu. Organ odwoławczy nie mając w aktach administracyjnych ww. dokumentów nie podjął żadnych czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Powyższe prowadzi do wniosku, iż oceniane rozstrzygnięcie wydano z naruszeniem podstawowych zasad określonych w art. 7, 77 § 1 K.p.a. zobowiązujących organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie ulega wątpliwości, iż organ, przy zachowaniu minimalnej staranności mógł zgromadzić materiał dowodowy, którego ocena pozwoliłaby na dokonanie prawidłowych ustaleń w przedmiocie legitymacji skarżącego do występowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w charakterze strony. W świetle powyższych okoliczności należało zaskarżoną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzi dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie dowodów wskazujących na stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1954r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w C., stanowiącej współwłasność R. i H. H., jak również dowodów potwierdzających następstwo prawne skarżącego po byłych właścicielach przedmiotowej nieruchomości i dopiero wówczas dokona prawidłowej oceny interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie, mając na uwadze, że właściciel wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby być traktowany jako strona we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o jej zwrot. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.