IV SA/Wa 185/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] listopada 2018 r., Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy IIIb o powierzchni 0,0900 ha, położonych na terenie gminy [...], w obrębie [...], w granicach działki nr [...], oznaczonych zieloną szrafurą oraz symbolami[...] i [...] na załączniku graficznym w skali 1:1000, stanowiącym integralną część wniosku. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy [...], wystąpił za pośrednictwem Marszałka Województwa [...], do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie, na cele nierolnicze, gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy Illb, o powierzchni 0,0900 ha, położonych na terenie gminy [...], w obrębie [...], w granicach działki nr [...]. Marszałek Województwa [...] oraz Prezes [...] Izby Rolniczej pozytywnie zaopiniowali przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wydanej po rozpatrzeniu ww. wniosku, organ wskazał, że granicami projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęto obszar o łącznej powierzchni ok. 5,05 ha, natomiast wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze objęto użytki rolne klasy Illb, o powierzchni 0,0900 ha. Z załączonych do wniosku map oraz z uzasadnienia wniosku wynika, że wnioskowane grunty rolne przewidziane zostały w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług nieuciążliwych oraz drogi dojazdowej. Stanowią one część większego kompleksu glebowego klasy Illb i wraz z przyległymi gruntami rolnymi klas IV tworzą rozległy i zwarty obszar użytków rolnych o wysokim potencjale produkcyjnym, charakteryzujący się korzystnymi warunkami do prowadzenia produkcji rolniczej. Ponadto, jak wynika z przedłożonego projektu zmiany planu miejscowego, w sąsiedztwie opisanych gruntów projektowana jest zabudowa zagrodowa. Zdaniem organu zatem, tych okolicznościach realizacja nowej zabudowy nierolniczej spowodowałaby wkroczenie w strukturę terenów rolnych, a tym samym naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, której utrzymanie jest głównym celem u.o.g.r.l. Minister wyjaśnił, że tylko w wyjątkowym przypadku może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości, co jednak nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z utrwalonej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego w pierwszej kolejności należy lokalizować zamierzenia inwestycyjne na gruntach rolnych niższych klas bonitacyjnych, ograniczając wkraczanie z zabudową w otwartą przestrzeń produkcyjną najlepszych gruntów - chroniąc tym samym naruszenie rolniczego ładu przestrzennego. Dalej organ wyjaśnił, że z załączonych do wniosku zestawień tabelarycznych wynika, że na terenie obrębu [...] użytki rolne klas I-II nie występują, natomiast użytki rolne klas III zajmują zaledwie 0,8975 ha, co jednoznacznie wskazują, że na terenie tego obrębu istnieją możliwości do lokalizowania inwestycji na gruntach, które charakteryzują się gorszymi warunkami przyrodniczo- glebowymi, ze względu na ich przydatność i wykorzystanie do produkcji rolniczej. Organ wskazał także, że nie można zgodzić się z pozytywnymi opiniami Marszałka Województwa [...] oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej, które nie są wiążące dla organu orzekającego. Minister zobowiązany jest analizować sprawę przede wszystkim z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi Wójta Gminy [...], który zarzucił jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż nie zachodzi uzasadnienie do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klasy Illb na cele nierolnicze oraz że samo istnienie na terenie gminy innych gruntów klasy niższej uzasadnia odmowę zmiany przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie : a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 7 ust 3-4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez nieuwzględnienie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi opinii Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2018 r. w której pozytywnie zostały zaopiniowane zmiany planu i nie odniesienie się przez organ w uzasadnieniu decyzji do merytorycznej treści tej opinii; b) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, niekompletnej i błędnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie słusznego interesu obywateli i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co doprowadziło do niezasadnego uznania przez organ, że grunty objęte wnioskiem wraz z przyległymi gruntami rolnymi tworzą rozległy i zwarty obszar użytków rolnych o wysokim potencjalne produkcyjnym, charakteryzujący się korzystnymi warunkami do prowadzenia produkcji rolniczej, gdy tymczasem w stosunku do części sąsiednich gruntów obowiązują plany miejscowego zagospodarowania przestrzennego zgodnie z którymi grunty rolne są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu rozszerzono zarzuty, wskazując przede wszystkim, że wbrew temu co twierdzi organ wnioskowane do zmiany przeznaczenia grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy Illb nie stanowią większego kompleksu glebowego klasy. Wspomniany kompleks glebowy w części nieobjętej wnioskiem o zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, jest wskazany jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług nieuciążliwych (oznaczony symbolem MN/U) oraz teren drogi publicznej klasy drogi dojazdowej (oznaczony symbolem KKD) w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 roku i uzyskał już zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze Decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2004 r. (znak [...]). Wnioskowany natomiast fragment gruntów rolnych stanowi niewielką część kompleksu glebowego klasy Illb. który w części nie objętej przedmiotowym wnioskiem uzyskał już zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Grunty pozostające obecnie z przeznaczeniem na cele rolnicze i jednocześnie znajdujące się w granicach procedowanej zmiany planu stanowią teren, który od strony zachodniej, południowej i wschodniej otoczony jest terenami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi nieuciążliwe i dlatego też stwierdzić należy, iż wnioskowane grunty nie tworzą rozległego i zwartego obszaru użytków rolnych o wysokim potencjale produkcyjnym. Propozycja zmiany przeznaczenia gruntów sprowadza się do zorganizowania zwartego kompleksu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wypowiadająca się w kwestii możliwości przeznaczenia gruntów o charakterze rolnym na cele nierolne w toku procedury uchwalania planu miejscowego. Istotę sporu zaś stanowi kwestia nie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów o powierzchni 0,9000 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy IIIb, położonych na terenie gminy [...], w obrębie [...] w granicach działki nr [...]. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych. Ustawa ta ma na celu uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych i leśnych zgodnie z zapisami zawartymi w art. 3 ustawy polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I – III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej, czyli rozstrzyga sprawę co do istoty, a zatem spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a. – zawsze jest to władcze rozstrzygnięcie organu administracji. Konsekwencją powyższego jest nałożenie na organ administracji, jako organ prowadzący własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, obowiązków wynikających z k.p.a. Przy tym, podkreślić należy, iż decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. ma charakter uznaniowy. Jak wyżej była już o tym mowa, w świetle art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeśli dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rolą Ministra jest w takiej sytuacji dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I-III jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy, a w szczególności jej art. 3 ust. 1 pkt 1 – wskazującego, że ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze oraz art. 6 ust. 1 – określającego, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Powołane przepisy wyrażają zatem wskazówki, jakimi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Wskazane wytyczne wyznaczają zaś granice uznania administracyjnego, przesądzając, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy. Zaznaczyć należy, że decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, jednakże zakres sprawowanej nad nimi kontroli sądowej jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem ich zgodność z prawem, ale nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. W szczególności zaś, przy podejmowaniu decyzji uznaniowej organ powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska, a uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów strony w celu realizacji zasady przekonywania (art. 8 k.p.a.). Dla realizacji tych obowiązków, organ winien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, a wyraz tego stanowić winno uzasadnienie decyzji sporządzone według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przeprowadzona, w świetle powyższych rozważań, kontrola sądowa zaskarżonej decyzji wykazała, iż podjęta została ona z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej usunięcia z obrotu prawnego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi są niezgodne z przepisami postępowania, tj. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w konsekwencji czego doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę całkowicie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. (II OSK 2031/10, LEX nr 1138046), zgodnie z którym przepisy art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy u.o.g.r.l. wyrażają jedynie wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze oraz nie zamykają one możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III, zaś ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju gminy, zważywszy, że możliwość tego rozwoju, tak jak prawo własności, są wartościami, które podlegają prawnej ochronie i które należy w związku z tym także brać pod uwagę, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o wskazany wyżej przepis. Ze względu na uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie tegoż przepisu, właściwy organ winien kierować się zatem zarówno celami ochrony gruntów rolnych wynikającymi z przepisów ustawy u.o.g.r.l., jak i słusznie pojętym interesem społecznym, wynikającym z faktu, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – może mieć także na celu rozwój społeczny i urbanistyczny gminy. W niniejszej sprawie poza rozważaniami organu pozostały, wskazywane przez skarżącą Gminę okoliczności, dotyczące położenia wnioskowanych terenów w sąsiedztwie terenów już przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz drogę publiczną. Zdaniem Sądu ta okoliczność winna była zostać szczególnie wnikliwie rozważona przez organ właściwy w zakresie wydania decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, w szczególności w kontekście realnej możliwości rolniczego wykorzystywania tych gruntów. Uznając bowiem konieczność zachowania rolniczego charakteru gruntów o najwyższej klasie bonitacyjnej, organ winien ocenić realną możliwość uprawy tych gruntów, w tym między innymi czy istnieje dojazd do tych gruntów sprzętu pozwalającego na ich uprawę. W razie bowiem braku zapewnienia takiego dojazdu, zasadne są wątpliwości co do istnienia możliwości rolniczego wykorzystywania tych gruntów. Zdaniem Sądu utrzymywanie charakteru rolnego gruntów wyłącznie z uwagi na ich wysoką jakość, w razie, gdy w związku ze zmienionymi realiami nie będą mogły być rolniczo wykorzystywane, przy jednoczesnym deklarowanym rosnącym wzroście zainteresowania przedmiotowymi gruntami przez inwestorów (zabudowa mieszkaniowa), stanowi nieuzasadnione ograniczanie rozwoju Gminy. Niezależnie od powyższego, twierdzenia organu istnieniu zwartego kompleksu rolniczego są co najmniej zadziwiające. Mapa załączona do wniosku wyraźnie wskazuje, że grunty objęte wnioskiem stanowią jedynie niewielką powierzchnię ziemi rolnej wśród znacznie bardziej rozległego kompleksu gruntów przeznaczonych już albo pod zabudowę mieszkaniową albo pod drogę publiczną. Organ winien zatem – przy dokonywaniu oceny przesłanki zasadności zmiany przeznaczenia tych gruntów – uwzględnić między innymi wpływ zmienionych (wynikających z uchwalonych planów bądź uzyskanych decyzji) realiów pozwalających na realizację inwestycji mieszkaniowych i drogowych na przedmiotowe grunty rolne, a w konsekwencji możliwość (i celowość) rolniczego wykorzystywania tych gruntów. W sytuacji bowiem, gdy grunty rolne, choćby posiadające wysoką klasę, stanowią niewielki areał (w niniejszej sprawie 0.0900 ha) i położone są w otoczeniu gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz inwestycję drogową, nie może pozostawać bez znaczenia wpływ zanieczyszczenia powodowanego przyszłym zagospodarowaniem gruntów przyległych do wnioskowanego terenu, a w konsekwencji wpływ tego otoczenia i kreowanych przez nie zanieczyszczeń na jakość plonów pochodzących z gleb oraz ich wpływ na jakość życia społeczeństwa. Organ rozstrzygający w ramach uznania administracyjnego o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych powinien, w ocenie Sądu, rozważyć interes przejawiający się w zapewnieniu bezpieczeństwa żywnościowego kraju nie tylko w kontekście możliwości produkcji tej żywności, ale również jakości produkowanej żywności. Dodatkowo organ rozstrzygający w ramach uznania administracyjnego o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych powinien rozważyć interes społeczny polegający na konieczności poprawy warunków ekonomicznych i rozwojowych mieszkańców gminy, na obszarze której znajdują się objęte wnioskiem tereny. W ocenie Sądu dla zachowania legalności decyzji Ministra konieczne jest rozważenie i zrównoważenie wskazanych wyżej interesów oraz interesu społecznego polegającego na ochronie gruntów rolnych, a w konsekwencji przeprowadzenia dokładnej analizy zasadności zmiany przeznaczenia gruntu przy uwzględnieniu wskazanych powyżej przesłanek ekonomicznych i społecznych i związanego z nimi interesu społecznego. Powyższych rozważań w zaskarżonej decyzji zabrakło, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, 77 i 80 k.p.a. Nadto Sąd podkreśla, że – jakkolwiek trafnie organ wskazuje, iż opinie Marszałka Województwa [...] i Prezesa [...] Izby Rolniczej nie są dla organu wiążące – jednak powinien on odnieść się do tych opinii w uzasadnieniu decyzji, czego w zaskarżonej decyzji Minister nie uczynił. Ostatni akapit decyzji nie stanowi bowiem jakiegokolwiek odniesineia do ww. dokumentów. Rozpoznając na nowo wniosek o zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz wytycznymi co do dalszego postępowania. Należy przy tym zaznaczyć, że Sąd niniejszym wyrokiem nie wkracza w sferę uznania administracyjnego, które pozostaje wyłączną domeną organu. Konieczne natomiast jest wnikliwe rozważenie skutków podjętego rozstrzygnięcia nie tylko dla krajowego bezpieczeństwa żywnościowego i gospodarki rolnej, ale także dla sytuacji ekonomicznej gminy [...] i perspektyw jej rozwoju, ze szczególnym uwzględnieniem faktu, że wnioskowane do zmiany przeznaczenia grunty stanowią niewielki areał i położone są – wbrew twierdzeniom organu zawartym w zaskarżonej decyzji – w otoczeniu gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową bądź drogę i publiczną, przez co nie tworzą większego kompleksu glebowego klasy IIIb . W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a.