IV SA/Wa 1851/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 1851/09 U ZA S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej "Ministrem", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...], zwanej dalej "decyzją scaleniową", zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi P., gmina S. R. M., zwany dalej "skarżącym", wniósł do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] października 2009 r., Minister utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Minister wskazał, co następuje. Decyzją scaleniową z [...] listopada 1980 r. zatwierdzony został projekt scalenia gruntów wsi P. gmina S. Scaleniem objęto między innymi grunty znajdujące się we władaniu P. w P., zwanej dalej "P.", stanowiące działki oznaczone nr [...] (działka zabudowana, na której znajduje się kościół), [...], o łącznej powierzchni 4,92 ha i wartości szacunkowej 403,45 jednostek szacunkowych. W wyniku scalenia, w zamian za posiadane grunty, wydzielono P. grunty zamienne, stanowiące działki oznaczone nr [...] (działka zabudowana, na której znajduje się kościół), [...], o łącznej powierzchni 6,06 ha i wartości szacunkowej 406, 25 j.sz., co stanowi pełny należny ekwiwalent gruntowy. Z akt sprawy wynika, że studnia wybudowana jeszcze przed scaleniem, stanowiąca własność P., użytkowana w celu utrzymywania w czystości kościoła, znajdującego się obecnie na działce nr [...] (działka przedscaleniowa nr [...]), w wyniku scalenia znalazła się na działce zabudowanej nr [...], wydzielonej na rzecz M. i R. małżonków M. W myśl art.1 ust.3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela lub samoistnego posiadacza. Dokumentacja sprawy nie zawiera dowodów na to, że P. wyraziła zgodę na objęcie scaleniem gruntów pod zabudowaniami, a w szczególności na zmianę przebiegu ich granic. Wypis z rejestru gruntów obrębu P., uwzględniający P. jako władającego działką nr [...], przeczy twierdzeniom skarżącego, że P. nigdy nie istniała i nie istnieje. W konsekwencji stwierdzić należy, że postępowanie scaleniowe w odniesieniu do przebiegu granicy pomiędzy poscaleniowymi działkami nr [...] przeprowadzone zostało z naruszeniem art.1 ust.3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności "ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1980 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi P., gmina S.". Minister wskazał dalej, że "stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1980 r. w części dotyczącej działek oznaczonych po scaleniu nr [...], a w szczególności w części dotyczącej przebiegu granicy między tymi działkami, otworzy nowe postępowanie administracyjne, które obecnie winien przeprowadzić Starosta [...]". Celem tego postępowania winno być poprawne wydzielenie gruntów w obrębie przedmiotowych działek, uwzględniające w szczególności stan zainwestowania wyżej wymienionych gruntów, w tym położenie studni z wodą. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] października 2009 r. W skardze podniesiono w szczególności, że w decyzji Ministra "występuje nazwa [...], która nie istnieje, nie może więc być stroną w sprawie". Ponadto, w postępowaniu nadzorczym błędnie przyjęto, że działka ze studnią należała przed scaleniem do [...] w P. Studnia ta znajdowała się w drodze wiejskiej biegnącej przez Wieś P. i mieli do niej dostęp wszyscy okoliczni mieszkańcy. W ocenie skarżącego Minister wadliwie uznał, że scalenia dokonano bez wymaganej zgody P. Fakt, że przez bardzo długi okres P. nie kwestionowała decyzji scaleniowej, w tym w szczególności nie kwestionowała projektu scalenia już w trakcie procedury scaleniowej, nakazuje domniemywać, że zgoda taka, pomimo, że nie zachowana w aktach sprawy, została wyrażona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem decyzja zaskarżona, podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja poprzednia wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podnieść kwestię o charakterze zasadniczym, tj. fakt sformułowania przez Ministra sentencji obu wydanych przez siebie rozstrzygnięć w sposób budzący zasadnicze wątpliwości co do ich zgodności z rzeczywistą intencją organu. Sentencja decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. brzmi następująco: "Na podstawie art.156§1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku P. w P. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi P., gm. [...], w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...], o powierzchni 0,16 ha, należącej do M. i R. małż. M. oraz działek oznaczonych po scaleniu nr [...], o powierzchni 0,15 ha i nr [...], o powierzchni 1, 57 ha, należących do P. w P., a w szczególności w części dotyczącej przebiegu granicy między tymi działkami – stwierdzam nieważność zaskarżonej decyzji". W ocenie Sądu takie sformułowanie sentencji decyzji oznacza, że organ, pomimo wnioskowania przez P. o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej jedynie w określonej części, stwierdził nieważność całej decyzji scaleniowej. W uzasadnieniu decyzji Ministra z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdza się z kolei, że: "Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w stosunku do przebiegu granicy miedzy poscaleniowymi działkami oznaczonymi nr [...], w sposób rażący naruszony został przepis art.1 ust.3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1980 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi P., gm. [...].". Ten fragment uzasadnienia uznać należy za odpowiadający sentencji (a zatem wyjście poza zakres wniosku wszczynającego postępowanie). Jednakże kolejny akapit uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. sugeruje, że intencją organu było stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej wyłącznie w zakresie określonym we wniosku. Stwierdza się tam bowiem, co następuje: "Stwierdzenie nieważności przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji zatwierdzającej projekt przedmiotowego scalenia gruntów, w części dotyczącej działek oznaczonych po scaleniu nr [...], a w szczególności w części dotyczącej przebiegu granicy między tymi działkami, otworzy nowe postępowanie administracyjne, które obecnie winien przeprowadzić Starosta [...]". W sentencji zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2009 r. Minister utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., natomiast w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2009 r. również zamieścił rozważania o treści tak samo brzmiącej, jak cytowane powyżej rozważania zamieszczone w uzasadnieniu decyzji utrzymanej w mocy. W konkluzji powyższego wątku należy stwierdzić, że zestawienie treści uzasadnień obu decyzji Ministra z sentencjami tych rozstrzygnięć budzi zasadnicze wątpliwości co do zakresu, w jakim organ zamierzał stwierdzić nieważność decyzji scaleniowej. Podkreślić należy fakt, że projekt scalenia objął obszar 1303.25 ha, a liczba uczestników scalenia wyniosła 294 osoby (dane zamieszczone w decyzji scaleniowej). Z kolei w ocenianym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej rozważano wyłącznie zarzuty odnoszące się scalenia gruntów należących do skarżącego oraz do P. i w takim to zakresie określono krąg stron tego postępowania. Zestawienie tych dwóch okoliczności pozwala domniemywać, że intencją organu było istotnie stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej jedynie w odpowiedniej części. Powyższe jednakże nie znalazło odzwierciedlenia w sentencjach obu decyzji Ministra. Z formalnego punktu widzenia stwierdzenie nieważności całej decyzji scaleniowej bez rozważenia, czy cała ta decyzja obarczona jest kwalifikowanymi wadami prawnymi i bez zapewnienia udziału wszystkim osobom mającym interes prawny w sprawie narusza art.7, 10 i 77§1 k.p.a. Z kolei sprzeczność pomiędzy uzasadnieniami decyzji Ministra a ich sentencjami powoduje, że uzasadnienia te naruszają art.107§3 k.p.a. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w ocenianym postępowaniu nie wyjaśniono w dostatecznie wyczerpujący sposób, czy decyzja scaleniowa istotnie wydana została - w zakresie wskazanym we wniosku o stwierdzenie nieważności - z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., sygn. akt I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Z art.156 §1 pkt 2 kpa wynika, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w związku z rażącym naruszeniem prawa nie jest wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet gdyby uchybienie to niosło by za sobą istotne konsekwencje), ale wystąpienie uchybienia, która można określić jako rażące. Konkludując powyższe uwagi teoretyczne należy stwierdzić, że obowiązkiem organu orzekającego o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa jest jednoznaczne wykazanie, że takie rażące naruszenie, spełniające kryteria wskazane powyżej, istotnie wystąpiło. Obowiązek ten nie został spełniony w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ocenie Ministra decyzja scaleniowa wydana została w zakresie objętym wnioskiem z rażącym naruszeniem art.1 ust.3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, albowiem bez zgody P. scaleniem objętą należącą do niej przed scaleniem studnię, która w wyniku scalenia znalazła się na działce zabudowanej nr [...], wydzielonej na rzecz skarżącego i jego żony. Takie ustalenie organu uznać należy za gołosłowne. Minister nie ustalił, na jakiej działce przed scaleniem posadowiona była studnia i kto był właścicielem tej działki. Organ nie może w tym zakresie poprzestać na ogólnym sformułowaniu "z akt sprawy wynika", a musi wskazać konkretne dokumenty, na podstawie których formułuje wnioski. W tym zakresie obie decyzje również naruszają art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe pociąga za sobą konieczność wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ ponownie rozpatrzy wniosek skarżących stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej z uwzględnieniem ocen zawartych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.c oraz art.152 p.p.s.a.