IV SA/Wa 1851/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) - dalej zwanej "k.p.a.", utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w kwocie 2 579,00 zł, na rzecz S. S. za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] w związku z budową sieci infrastruktury technicznej. Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej S17 [...]. Zadanie 4, w której został ograniczony sposób korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...], poprzez zezwolenie na przebudowę infrastruktury technicznej tj. sieci energetycznej i sieci sanitarnej. Powyższa decyzja została uchylona przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w części, natomiast w pozostałym zakresie została utrzymana w mocy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 2 579,00 zł na rzecz S. S. za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...] , oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], objętej ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., w której został ograniczony sposób korzystania z ww. nieruchomości poprzez zezwolenie na przebudowę infrastruktury technicznej tj. sieci energetycznej i sieci sanitarnej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. S. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu całego materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie wyrażającej się przede wszystkim w zaniżeniu ustalonego odszkodowania i nierzetelnej ocenie zaistniałych szkód. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez określenie kwoty odszkodowania na poziomie nieadekwatnym do powstałych szkód oraz § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez niewłaściwe określenie wartości poniesionych szkód. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zarówno szkody trwałe jak i szkody tymczasowe zostały przez biegłego wycenione bez prawidłowych ustaleń i oględzin z pominięciem zapisów art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto sporządzony operat szacunkowy zawiera błędy, które dyskwalifikują go jako wiarygodny dowód w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części określającej odszkodowanie i orzeczenie w tym zakresie poprzez określenie kwoty odszkodowania odpowiadającej wysokości poniesionych szkód. Ponadto skarżący wniósł, powołując się na art. 136 k.p.a., o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wyceny szkód trwałych i tymczasowych poniesionych przez niego oraz o sporządzenie nowego operatu, jak również o przeprowadzenie prac remontowych na nieruchomości oznaczonej nr [...] poprzez przywrócenie na niej swobodnego dostępu do garażu. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) – dalej zwanej "specustawą drogową" oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) – dalej zwanej "u.g.n." wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o ww. ustawę. Minister powołując się na brzmienie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-j i art. 11f ust. 2 specustawy drogowej wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 124 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się natomiast odpowiednio art. 128 ust. 4 u.g.n., wg którego odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 tej ustawy. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za szkody powstałe w wyniku realizacji przebudowy infrastruktury technicznej stanowią operaty szacunkowe sporządzone w dniu 18 marca 2016 r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego J. L.. Z opisu przedstawionego przez biegłego wynika, że nieruchomość gruntowa, stanowiąca własność skarżącego, obejmująca działki nr [...] i nr [...] położona jest na peryferiach miasta [...] , na terenach włączonych w granice administracyjne [...] z sąsiednich terenów wiejskich. W pasie przyulicznym położone są w otoczeniu zabudowy zagrodowej, natomiast w pozostałej części znajdują się w sąsiedztwie pól uprawnych. Obie działki w części południowej są zabudowane siedliskiem, a w pozostałej części użytkowane rolniczo (grunty orne bez zasiewów). Ponadto nieruchomość została wyposażona w urządzenia infrastruktury technicznej, a dojazd stanowi droga lokalna asfaltowa. Z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] wynika, że ww. działki znajdują się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w pasie o szerokości 100 m od ul. [...]. W pozostałej części działki położone są na terenach upraw rolnych bez prawa zabudowy. Biegły dla celów wyceny określił powierzchnię objętą ograniczeniem w sposobie korzystania z ww. nieruchomości, który dla działki nr [...] stanowi obszar 0,0157 ha, natomiast dla działki nr [...] łącznie pow. 0,0201 ha. Wyceniając wartość nieruchomości oznaczonej jako ww. działki biegły wskazał, że operaty szacunkowe zostały sporządzone po zakończeniu robót budowlanych i opierają się na dwóch stanach nieruchomości ustalonych na daty: 5 grudnia 2011 r. tj. wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz 1 marca 2015 r. tj. po zakończeniu inwestycji. Organ II instancji zauważył, że z akt sprawy wynika, że na działce nr [...] prowadzone były prace związane z demontażem napowietrznej linii energetycznej SN. Natomiast na drugiej działce wybudowano sieć wodociągową oraz zdemontowano odcinek napowietrznej linii SN. W związku z powyższymi pracami autor operatów szacunkowych wykazał, że na działce nr [...] powstały jedynie szkody tymczasowe wynikające z utraty pożytków w okresie czasowego zajęcia nieruchomości tj. do 1 marca 2015 r. Na działce nr [...] szkody tymczasowe również wynikały z utraty pożytków w okresie czasowego zajęcia. Ponadto oszacowano również szkody trwałe, powstałe w wyniku budowy sieci wodociągowej. Stosownie do powyższego biegły ustalił, że zmniejszenie wartości nieruchomości stanowiące szkodę trwałą związane jest z lokalizacją infrastruktury technicznej, co spowodowało trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, polegające na reglamentacji upraw oraz obowiązku udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii. Rzeczoznawca majątkowy celem określenia zmniejszenia wartości działki nr [...] ustalił wartość nieruchomości sprzed jej obciążenia. Wartość nieruchomości została określona w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami przy przyjęciu aktualnego sposobu użytkowania. Ponadto dla potrzeb sporządzenia wyceny gruntu rzeczoznawca majątkowy utworzył zbiór cen transakcyjnych, składający się z możliwie najbardziej podobnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie od stycznia 2014 r., do dnia wyceny na obszarze Miasta [...]. Przeprowadzona analiza rynku pozwoliła autorowi operatu szacunkowego stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową należy zaliczyć: położenie nieruchomości (35%), otoczenie nieruchomości (20%), dojazd (15%), kształt nieruchomości, dogodność zabudowy (20%), dostęp do infrastruktury technicznej (10%). Po odrzuceniu transakcji skrajnych, jak również transakcji, które budziły wątpliwości biegłego do porównań przyjęto 3 transakcje nieruchomościami najbardziej podobnymi do przedmiotu wyceny. Wobec powyższego biegły określił cenę średnią za 1 m2 po skorygowaniu stosownymi współczynnikami kwotowymi na poziomie 92,44 zł/m2. Stosownie do zapisu § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) biegły dokonał wyceny szkody trwałej w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia w sposobie korzystania oraz konieczności udostępniania nieruchomości, która wyniosła 2 071,00 zł i stanowiła iloczyn wartości współczynnika "S", wartości 1 m2 prawa własności ww. gruntu oraz powierzchni zajętej pod budowę infrastruktury. Natomiast jak wskazał organ odwoławczy, szkody tymczasowe zostały określone przez biegłego jako wartość odtworzeniowa. Wartość utraconych pożytków w okresie trwania inwestycji rzeczoznawca majątkowy wycenił jako spodziewany dochód rolniczy tj. wysokość przewidywanych plonów i cen pomniejszył o wartość poniesionych nakładów (koszty produkcji zbiorów). Za podstawę wyliczeń biegły przyjął tzw. koszyk upraw, do których zaliczył: pszenicę, rzepak, ziemniaki. Powyższe umożliwiło wyliczenie wartości plonów i pożytków dla jednego sezonu agrotechnicznego w wysokości 5610,00 zł/ha. Dla działki [...] podstawę do wyceny stanowił grunt o pow. 0,0145 ha co po przeliczeniu dało biegłemu kwotę 244,00 zł. Natomiast dla działki nr [...] postawę do wyceny stanowiła pow. 0,0157 ha i tym samym szkody tymczasowe oszacowane zostały na kwotę 264 00 zł. Łącznie wartość szkody tymczasowej wyniosła zatem 508,00 zł. Podsumowując Minister stwierdził, że suma całości wyliczeń z tytułu szkód trwałych jak i tymczasowych dała łącznie kwotę 2 579,00 zł i w takiej też wysokości organ I instancji ustalił odszkodowanie na rzecz właściciela nieruchomości. Zdaniem Ministra ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z przepisami ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. oraz u.g.n. stanowi, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiłby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Według organu odwoławczego biegły prawidłowo stwierdził, że obie działki zostały przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego częściowo pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług, a częściowo stanowiły użytki rolne bez możliwości zabudowy. Prawidłowo ustalił obszar ograniczony w sposobie korzystania z nieruchomości. Powyższe ustalenia biegły uwzględnił szacując wartość szkody z tytułu trwałej w postaci trwałego ograniczenia korzystania z nieruchomości. Ponadto autor opracowań poprawnie oszacował szkodę z tytułu współkorzystania i tym samym obowiązku udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Wszelkie obliczenia, jak i dobór stosownych współczynników zostało poparte szerokim i szczegółowym uzasadnieniem wskazującym na podstawy prawne tak przyjętych ustaleń. Jednocześnie oszacowanie szkód tymczasowych zostało przeprowadzone prawidłowo w oparciu o rzetelne i specjalistyczne dane. Z uwagi na powyższe organ II instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że operaty szacunkowe został sporządzone z pominięciem treści art. 128 u.g.n. Biegły bowiem w sposób szczegółowy przedstawił dane, które zostały uwzględnione przy szacowaniu zmniejszenia wartości ww. nieruchomości, wskazując jednocześnie na te elementy, które pozostały poza zakresem jego wyliczeń. Szczegółowo podał również zakres robót, powierzchnię przyjętą do obliczeń powołując się jednocześnie stosowną dokumentację jak i podstawy prawne w oparciu, o które dokonał ustaleń i wyliczeń. Tym samym w ocenie Ministra zarzuty podniesione przez skarżącego nie znajdują uzasadnienia, bowiem sporządzone 18 marca 2016 r. operaty szacunkowe spełniają wymogi formalne, zostały opracowane zgodnie z aktualnym stanem prawnym w tym zakresie i tym samym mogą stanowić dowód w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wyjaśnił, że odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje jedynie szkody na obszarze objętym czasowym zajęciem, który został określony w decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej. Natomiast kwestia szkód powstałych w trakcie realizacji inwestycji poza obszarem wskazanym w ww. decyzji nie może być przedmiotem postępowania odszkodowawczego. Prawidło bowiem w stosunku do szkód powstałych poza ww. obszarem czasowego zajęcia poszkodowany winien dochodzić odszkodowania na drodze cywilnoprawnej. Minister podkreślił, że w niniejszej sprawie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w oparciu o decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., w której wskazano konieczność przebudowy uzbrojenia terenu wskazując rodzaje inwestycji i numery działek, których przebudowa będzie dotyczyć. Jednocześnie orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wymienionych w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w tym również w stosunku do działek nr [...] i nr [...]. Z uwagi na powyższe w ocenie organu odwoławczego, odszkodowanie nie może rekompensować szkody jaką jest brak możliwości przeprowadzenia robót na nieruchomościach, w tym odbudowy ogrodzenia od strony ulic. Skoro bowiem ogrodzenie zostało rozebrane w związku z wydzieleniem działki [...] i przejęciem jej pod pas drogowy, to tym samym brak jest związku przyczynowo-skutkowego obligującego do oszacowania odszkodowania za rozbiórkę ww. ogrodzenia i bramy wjazdowej. Ponadto kwestia odbudowy wjazdu do garażu nie może stanowić przedmiotu tego postępowania. Odszkodowanie bowiem może obejmować jedynie szkody, które bezpośrednio wynikają z przeznaczenia nieruchomości pod realizację inwestycji o charakterze publicznym. Ponadto za szkodę nie można uznać w niniejszej sprawie również usytuowania nieruchomości w bliskiej odległości od zabudowy drogi ekspresowej, i związanej z tym, w ocenie skarżącego, dokonania rozbudowy, przebudowy oraz prowadzenia remontów na nieruchomości. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego w zakresie przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego organ II instancji wskazał, że skoro operaty szacunkowe sporządzone przez biegłego zostały przyjęte jako dowód w sprawie, to brak jest podstaw do powoływania innego biegłego celem sporządzenie kolejnego opracowania. Nadto Minister stwierdził, że skarżący zarzucając ustalenie zaniżonej kwoty odszkodowania nie poparł powyższej argumentacji żadną stosowną dokumentacją, w szczególności nie przedłożył kontroperatu, jak również nie skorzystał z możliwości oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Samo subiektywne odczucie strony w zakresie zaniżenia odszkodowania nie może bowiem skutkować uznaniem operatu szacunkowego za wadliwy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stanisław Skiba zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie wyrażającej się w wysokości ustalonej kwoty odszkodowania oraz w nierzetelnej ocenie i wycenie szkód zaistniałych na nieruchomości; 2. art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez określenie kwoty odszkodowania na poziomie nieodpowiadającym poniesionym stratom; 3. § 43 ust. 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez niewłaściwe określenie wartości poniesionych szkód na nieruchomości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie organu do wydania decyzji zasądzającej na jego rzecz odszkodowanie w kwocie 270 000 zł stanowiącej adekwatną kwotę do poniesionych strat oraz do przeprowadzenia prac remontowych na nieruchomości oznaczonej nr [...] poprzez przywrócenie na nieruchomości swobodnego dostępu do garażu, na podstawie art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego wg norm przepisanych. Zdaniem skarżącego organ w sposób lekceważący odniósł się do kwestii związanych z ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości wynikających z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego na tym terenie. W § 20 części IV ww. uchwały ustalono 90 m, jako odległość linii zabudowy dla budynków jednokondygnacyjnych od drogi ekspresowej, natomiast odległość budynku mieszkalnego usytuowanego na działce [...] wynosi ok. 32 m od drogi ekspresowej, budynku mieszkalnego na działce nr [...] wynosi około 43 m od drogi ekspresowej. W świetle ww. uchwały tak bliskie sąsiedztwo drogi ekspresowej uniemożliwia przeprowadzenie jakichkolwiek robót na obu tych nieruchomościach, co zdaniem skarżącego stanowi znaczną szkodę i nie zostało uwzględnione. Ponadto w wyniku przeznaczenia działki [...] pod pas drogowy, ogrodzenie tej działki zostało rozebrane i nie jest możliwe wybudowanie nowego ogrodzenia, a tym samym zabezpieczenia nieruchomości przed dostępem osób postronnych. Wobec powyższego w ocenie skarżącego ograniczone zostało dysponowanie nieruchomością poprzez brak możliwości jej rozbudowy i przeprowadzenia prac remontowych. Ponadto nie będzie można uzyskać zgody na podjęcie prac remontowych budynku mieszkalnego umiejscowionego na działce nr [...]. Nadto obie działki tj. nr [...] oraz nr [...] straciły obecnie jakiekolwiek znaczenie na rynku nieruchomości. Dodatkowo skarżący zaznaczył, że w obecnej sytuacji swobodny dostęp do garażu na działce nr [...] jest utrudniony, a przywrócenie do stanu poprzedniego związane jest z przebudową murku osłaniającego wjazd, co również wiąże się z poważnymi kosztami. W ocenie skarżącego również opinia sporządzona przez biegłego powstała w całkowitym oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy oraz z nieuwzględnieniem przepisów u.g.n., w szczególności art. 120, 146-126 oraz 128. Biegły w całości pominął art. 128 pkt 4 ww. ustawy, zgodnie z którym przy określeniu zmniejszenia wartości nieruchomości uwzględnia się zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości oraz inne skutki. Tym samym ustalona kwota odszkodowania w żaden sposób nie może być uznana za wypełniającą treść art. 128 u.g.n. Podsumowując skarżący stwierdził, że dopiero odszkodowanie w kwocie 270 000 zł będzie adekwatne do poniesionych szkód i wystarczające z uwagi na spadek wartości działek i W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przy czym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było ustalenie odszkodowania za szkody powstałe w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 tej ustawy. Odszkodowanie to powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Sąd podziela stanowisko organu, że odszkodowanie powinno rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje jedynie szkody powstałe na obszarze objętym tym ograniczeniem, który został określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast kwestia szkód powstałych w trakcie realizacji inwestycji poza obszarem wskazanym w ww. decyzji nie może być przedmiotem postępowania odszkodowawczego. Prawidłowo bowiem w stosunku do szkód powstałych poza ww. obszarem poszkodowany może ich dochodzić na drodze cywilnoprawnej. Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zarówno biegły jak i organ poprawnie wskazali, że przy określeniu wartości szkód pod uwagę brany jest pas powierzchni, który w skutek decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. został ograniczony w sposobie korzystania. Zauważyć bowiem należy, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie ww. decyzji był uprawniony do korzystania z nieruchomości w zakresie powierzchni określonej w tej decyzji, która nie obejmowała swym zakresem całej powierzchni działki nr [...] i [...]. Słusznie zatem przyjęto za operatem rzeczoznawcy majątkowego, że odszkodowanie jest liczone jedynie dla części nieruchomości, na której nastąpiło ograniczenie. Jak trafnie bowiem podniesiono w wyroku NSA z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 897/16, ustalanie odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości jest sytuacją szczególną, w której nie zawsze można brać pod uwagę całą nieruchomość, tak jak w przypadku wywłaszczenia nieruchomości polegającego na odjęciu tytułu własności. Istotna jest ta część nieruchomości, która została objęta ograniczeniem wynikającym z inwestycji drogowej. Nadto wyjaśnienia wymaga, że odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości przedmiotowego odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale V dział III u.g.n. Regulacja tam zawarta nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.c. i nie daje podstaw do stosowania rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego. Uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje właściciel na skutek ograniczenia jego prawa własności w trybie art. 124 u.g.n., jest wynikiem legalnego działania administracji, co w sposób oczywisty różni omawiane odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. I OSK 141/18). Stosownie zaś do art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (zob. art. 134 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Stosownie natomiast do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a w szczególności istotny dla rozstrzygnięcia tej sprawy § 43 ust. 1 tego aktu. Stanowi on, że przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się w szczególności: (1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; (2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Z kolei z § 43 ust. 3 ww. rozporządzenia wynika, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ww. ustawy, uwzględnia się: (1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; (2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; (3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; (4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. W świetle art. 130 ust. 2 u.g.n. operat szacunkowy jest zasadniczym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jest to dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Przechodząc do oceny sporządzonej w niniejszej sprawie wyceny Sąd stwierdza, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego pod względem jego formy, jak też metody i techniki szacowania, sporządzony został zgodnie z przepisami prawa. Jest on zupełny i logicznie wskazuje poszczególne etapy wyceny. Zastosowanie przyjętego podejścia wyceny i jej metody zostało opisane i uzasadnione. Organ bądź sąd dokonuje oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. bada, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena negatywna wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do jego spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. Wprawdzie tego rodzaju operat nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie organu administracyjnego, lecz jako dokument sporządzony przez eksperta (rzeczoznawcę majątkowego) dysponującego wiedzą fachową w dziedzinie szacowania nieruchomości, ma zarazem moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), wobec czego ocena ta nie może wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, ograniczając się do kontroli, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 grudnia 2016 r., II OSK 801/15 i z dnia 11 maja 2017 r., I OSK 2540/16). W świetle powyższego, wbrew zarzutom skargi, operat szacunkowy sporządzony na potrzeby kontrolowanego postępowania jest opinią spójną, kompletną nie zawierającą błędów rachunkowych i tym samym stanowi wiarygodny dowód o wartości nieruchomości. Organy zasadnie więc uznały, że wycena przedmiotowej nieruchomości została wykonana prawidłowo. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.n.g. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych i skarżący nie zgadzając się z operatem z tej drogi mógł skorzystać. Nie uczynił tego co oznacza, że nie wykorzystał możliwości zakwestionowania ustaleń rzeczoznawcy majątkowego. Nie wskazał nawet jakiego rodzaju błędy powinny dyskwalifikować ten operat i skąd żądanie przyznania odszkodowania w kwocie 270 000 zł. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, że w niniejszym postępowaniu należało szacować utratę wartości nieruchomości ze względu na realizację inwestycji, a nie ze względu na objęcie nieruchomości planem miejscowym. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: (1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo (2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Jak trafnie podniesiono w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 344/15, renta planistyczna ma wykazywać różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany. Zmniejszenie zatem wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., nie powinno być utożsamiane z ograniczeniem możliwości inwestycyjnych wynikających ze wskazań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie podziela też zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego. Obowiązkiem każdego organu administracji jest m.in. wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ nie dopuścił się naruszenia wyżej zarzucanych przepisów. Podstawowym dowodem w niniejszym postępowaniu był bowiem operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, w którym zawarto wszystkie kwestie potrzebne do wyliczenia zmniejszenia wartości rynkowej nieruchomości w związku z budową sieci infrastruktury technicznej. W postępowaniu administracyjnym organy mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co jednak nie oznacza przerzucania na organ administracyjny całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Zasada określona w art. 77 § 1 k.p.a. nie może być tak rozumiana, że nawet jeśli strona ma w sprawie interes prawny, to organ administracji publicznej ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności leżących w interesie strony. Strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych przez organ na podstawie już zgromadzonych dowodów. Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do uznania za słuszne zarzutów skargi zarówno dotyczących naruszenia przepisów postepowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., jak i prawa materialnego tj. art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz § 43 ww. rozporządzenia. W tym stanie rzezy Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.