IV SA/Wa 1856/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Lidia Nicpoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Parafii K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1961 r. znak: [...] w części dotyczącej mienia objętego [...] gm. kat. B. o powierzchni [...] ha - położonego w obrębie B., powiat G. - stanowiącego w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa - własność Probostwa w B., i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na niewłaściwość Wojewody [...] do oceny legalności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1961 r., skoro orzeczenie to wydano zostało na podstawie przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 59. poz. 318, ze zm.), ponieważ w wyniku dokonanych zmian w strukturze organów administracji na podstawie kolejnych aktów prawnych wydanych po 1961 r., obecnie organem właściwym do oceny legalności powołanego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1961 r., jest samorządowe kolegium odwoławcze. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że powołany dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR utracił moc obowiązującą z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250). Natomiast ustawa ta została następnie uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81). Powołane akty prawne nie zawierają żadnych uregulowań przesądzających o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie wskazanego powyżej dekretu, ponieważ nie istnieją już w systemie prawnym podstawy materialnoprawne, na których oparte zostało orzeczenie z dnia [...] lutego 1961 r. oraz nie istnieje w obowiązującym systemie prawnym organ, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji. Za kryterium ustalenia właściwości do oceny legalności orzeczenia z dnia [...] lutego 1961 r. należało zatem przyjąć domniemanie kompetencji gminy, wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198). Stosownie do jego postanowień, do właściwości organów gminy przeszły, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Oznacza to, że organem wyższego stopnia do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez prezydium powiatowej rady narodowej jest samorządowe kolegium odwoławcze, brak bowiem przepisu szczególnego, który właściwość w tych sprawach przyznawałby wojewodzie, jako organowi wyższego stopnia. Przyjmując, że kwestia właściwości organu do rozpatrzenia żądania strony warunkuje merytoryczne jego rozpatrzenie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odstąpił od merytorycznego rozpatrzenia odwołania, wskazując, że sprawa ta powinna być rozpatrzona od początku przez właściwy do tego organ. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Parafia K. w Ł. zarzuciła, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie posiadał kompetencji do unieważnienia decyzji organu pierwszej instancji. Organ dotychczas właściwy stał się organem niewłaściwym wskutek domniemania kompetencji organów samorządowych dopiero ponad rok po wydaniu przez Wojewodę decyzji w sprawie Parafii w B., w związku z rozstrzyganiem w dniu [...] maja 2005 r. sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżona decyzja Ministra ewidentnie oparta jest zatem na nieprawdziwym fakcie. W związku ze zmianą linii orzekania bez zmiany przepisów prawa, należy przyjąć, że w braku odmiennych postanowień przepisów zmieniających, organy właściwe według nowej wykładni przejmują następne postępowania, przy czym wszystkie czynności podjęte w sprawach przed dniem wejścia w życie nowej linii orzekania pozostają w mocy (art. 45 ustawy kompetencyjnej z 1990 r.). Wydaje się nielogicznym, że sprawy tej wagi co naruszenia prawa popełnione przez administracje państwową przy przejmowaniu własności na rzecz Skarbu Państwa miałyby rozstrzygać najniższe organy administracji samorządowej, podczas gdy ogólnokrajowe sprawy reprywatyzacji i zwrotu własności wynikały dawniej i wynikają dziś z woli politycznej kierownictw naczelnych organów państwowych. Wojewoda [...] w momencie wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. był organem właściwym do orzekania. Jeśli jednak nawet by tak nie było to przepis art. 3. ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268) zakazuje stwierdzania nieważności decyzji organu odwoławczego wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości wojewody albo samorządowego kolegium odwoławczego, jeżeli decyzja rozstrzygała sprawę z zakresu administracji rządowej należącą do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. W skardze odniesiono się również do kwestii nie spełnienia przesłanek do przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości probostwa [...] objętych [...] gmina katastralna B., o ogólnej powierzchni [...] ha, objętego orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. [...] z dnia [...] lutego 1961 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 19 kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oznacza to obowiązek organów administracji do badania swojej właściwości w każdym stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną. Wydanie bowiem decyzji przez organ administracji niewłaściwy w sprawie, stosownie do art. 156 §1 pkt 1 kpa, skutkuje jej nieważnością. W rozpatrywanej sprawie ocena Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi niewłaściwości Wojewody Małopolskiego do orzekania o legalności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1961 r. jest prawidłowa. Przedmiotem wniosku skarżącej Parafii jest stwierdzenie nieważności powołanego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1961 r. Zgodnie więc z art. 157 §1 kpa, właściwym organem do stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia jest organ wyższego stopnia wobec Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G.. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. nie istnieje już jednak, dlatego, po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności powołanego orzeczenia, należało w pierwszej kolejności ustalić, który spośród istniejących obecnie organów administracji publicznej byłby organem właściwym do orzekania w sprawach objętych orzeczeniem z dnia [...] lutego 1961 r., i dopiero po takim ustaleniu, na podstawie art. 17 kpa należałoby określić organ wyższego stopnia, który byłby zarazem właściwy, jako organ nadzoru, do oceny legalności powołanego orzeczenia. Wojewoda [...] nie ocenił swojej właściwości do rozpatrzenia wniosku skarżącej Parafii, dlatego wskutek złożonego odwołania, obowiązek taki spoczywał na organie drugiej instancji, którego analiza kształtowania się właściwości organów administracji w przedmiocie oceny legalności orzeczenia z dnia [...] lutego 1961 r., dokonana w zaskarżonej decyzji, znajduje uzasadnienie w aktach prawnych powołanych przez organ odwoławczy. Skoro bowiem dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR, na podstawie którego wydane zostało powołane orzeczenie z dnia [...] lutego 1961 r., nie obowiązuje, to w myśl powołanych w zaskarżonej decyzji kolejnych aktów prawnych, obowiązujących po uchyleniu dekretu z dnia 5 września 1947 r., obecnie właściwym organem nadzoru w rozumieniu art. 157 §1 kpa w sprawach objętych orzeczeniem z dnia [...] lutego 1961 r., jest samorządowe kolegium odwoławcze. Jakkolwiek organ odwoławczy nieprawidłowo przyjął, że sprawy przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. należałoby obecnie przypisać - w ramach ustawowego domniemania kompetencji - organom gminy, to jednak trafna jest ocena Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, a przez to i organem nadzoru jedynie wtedy, gdy ustawy szczególne tak stanowią. Właściwość nadzorcza wojewody nie jest bowiem domniemana, lecz musi być określona w sposób wyraźny, w stosownym przepisie prawa, zgodnie z art. art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872, ze zm.) o treści obowiązującej od dnia 15 kwietnia 2000 r., nadanej temu przepisowi w art. 2 ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268). Wojewoda [...] nie jest zatem właściwym organem wyższego stopnia, a przez to i organem nadzoru, wobec orzeczenia z dnia [...] lutego 1961 r., skoro brak jest przepisu prawa określającego jego właściwość w sprawach objętych powołanym orzeczeniem. W takim przypadku, właściwym organem nadzoru jest samorządowe kolegium odwoławcze, co wynika z następujących okoliczności: Dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. został uchylony ustawą z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27 poz. 250), natomiast tę ustawę uchylono z kolei ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11 poz. 81). Uchylenie ustaw pozwalających na przejmowanie nieruchomości w trybie adekwatnym do określonego w dekrecie z dnia 5 września 1947 r. oznacza, że zadania w takim zakresie rodzajowym należałoby w 1990 r. przypisać rejonowym organom rządowej administracji ogólnej, na podstawie art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34 poz. 198, ze zm.). Wówczas, organem wyższego stopnia wobec kierowników urzędów rejonowych był wojewoda, na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21 poz. 123 ze zm.), lecz w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106 poz. 668), zadania i kompetencje kierowników urzędów rejonowych w zakresie spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, a więc w sprawach rodzajowo zbliżonych do przedmiotu orzeczenia z dnia [...] lutego 1961 r., przekazano starostom, będącym w myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91 poz. 578) przewodniczącymi zarządów powiatu, jako jednostek samorządu terytorialnego. Równocześnie na podstawie art. 38 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., starosta został upoważniony do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Natomiast w art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, organem odwoławczym od decyzji starosty lub decyzji wydanych z jego upoważnienia, określono samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Także z art. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.) wynika, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W świetle powyższego, zarzuty skargi zmierzające do uznania Wojewody [...] za organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie nie mogą być uwzględnione. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, kiedy zostało wszczęte postępowanie w sprawie. Chociaż decyzja nadzorcza Wojewody [...] wydana została w sprawie w dniu [...] kwietnia 2004 r., a więc już w czasie, gdy obowiązujące w tym względzie przepisy prawa, powyżej omówione, wykluczały właściwość wojewody, powierzając do jego właściwości tylko te sprawy, w których przepisy prawa wyraźnie o tym stanowiły. Ustalając niewłaściwość organu pierwszej instancji do rozpatrzenia wniosku skarżącej Parafii o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1961 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo zastosował się do normy z art. 138 §1 pkt 2 kpa, dlatego nie mógł odnieść się w zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżącej o braku spełnienia przesłanek do objęcia jej nieruchomości orzeczeniem z dnia [...] lutego 1961 r. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.