IV SA/Wa 1856/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. K. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie uchwały w sprawie rozpatrzenia zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsi R. po zachodniej stronie Alei (...) - część II - skargę oddala - Z. K. zamieszkały R. ul. [...] wniósł zarzut do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsi R., po zachodniej stronie Alei [...] – część II. Jest właścicielem działek [...] położonych na obszarze objętym projektem planu, użytkowanych dotychczas rolniczo. Rada Gminy R. uchwałą z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] uwzględniła zarzut w części dotyczącej wykreślenia z planu linii zabudowy od projektowanej drogi KDW, w pozostałym zakresie zarzut odrzuciła. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z. K., w której kwestionuje uchwałę odrzucającą zarzut w zakresie jego żądania przeznaczenia działek [...] pod budownictwo wielorodzinne (projekt planu ustala zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), zwężenia drogi 3KL z 12 do 10 m na odcinku jego działki Nr [...], wykreślenia z projektu planu na działce [...] linii wyznaczającej strefę prognozowanego oddziaływania drogi ekspresowej S. – W. W skardze zarzuca, że ustalenia projektu planu naruszają jego interes prawny jako właściciela działek, rażąco naruszają też jego interes gospodarczy. Ustalenia te nie wynikają z interesu społecznego gminy, nie są też realizacją ustawowych obowiązków gminy. Kwestionowana uchwała w jego ocenie narusza przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. roku o zagospodarowaniu przestrzennym tj. art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 2a oraz przepisy kpa. Te ostatnie w zakresie zasad określonych w art. 10 § 1, który to przepis stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. W uzasadnieniu skargi podnosi, że jego żądanie przeznaczenia terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jest spowodowane zmianą układu komunikacyjnego na tym terenie, tj. wprowadzenie do projektu drogi ekspresowej S. – W. przejazdu ul. [..] do M. Pozostawienie w bezpośredniej bliskości dwóch dróg o charakterze ponadlokalnym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dużym normatywem powierzchni działek oznacza znaczący spadek wartości tych nieruchomości. Argument Gminy, że z przyczyn technicznych propozycja nie może być uwzględniona jest nieuprawniony. Gmina przy tej samej ulicy [...] dopuściła w części planu dla wsi R., po zachodniej stronie Al. [...], na terenie o powierzchni 50 000 m2 budownictwo wielorodzinne. Uchwała ogranicza zatem swobodne dysponowanie nieruchomością na przyszłość, a ustalenia projektu planu oznaczają, że Gmina nadużyła swoich uprawnień planistycznych. Również zarzut dotyczący zawężenia drogi 3KL do 10 m jest w jego ocenie uzasadniony. Na odcinku za ul. [...] organ zaproponował takie zawężenie, co powinno skutkować podobną szerokością ulicy na terenie jego działki. W zakresie wrysowania w projekcie planu strefy oddziaływania drogi ekspresowej S. – W. podnosi, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie uzgadniała tego wrysowania. Możliwość ustanowienia takiej strefy powstanie po oddaniu do eksploatacji drogi ekspresowej. Nie było zatem podstawy prawnej do takiego ustalenia. Zarzucając naruszenie procedury planistycznej wskazuje, że Wójt Gminy R. nie powiadomił go o częściowym uwzględnieniu zarzutu do czego, jego zdaniem, był zobowiązany przepisami art. 12 i 35 kpa. Brak powiadomienia rodzi przypuszczenie, że termin rozpoznania zarzutu przez Wójta został przekroczony. Nadto ustalenia projektu planu odbiegają od ustaleń przyjętych w stadium, a organ ma obowiązek badania zgodności projektu planu ze studium. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie i podtrzymała dotychczasową argumentację, dodatkowo wskazując, że lokalne zawężenie drogi 3KL, na które powołuje się skarżący, znajduje uzasadnienie w uchwałach o rozpatrzeniu zarzutów wniesionych w stosunku do terenu działek, których stan zagospodarowania jest diametralnie inny od sytuacji skarżącego, dysponującego użytkowanym rolniczo, jeszcze niezabudowanym terenem. Wnioskowane zawężenie drogi bez zaistnienia utrudnień terenowych i bez istniejącej zabudowy w tym rejonie, z którą mogłyby wystąpić kolizje, byłoby sprzeczne z przepisami § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków techniczny jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430), zgodnie z którym najmniejsza szerokość w liniach rozgraniczających ulicy o przekroju jednojezdniowym dla ulicy klasy L nie powinna być mniejsza niż 12 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 199 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). Oba warunki wymienione w powyższym przepisie zostały spełnione. Rada Gminy R. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 19 kwietnia 2001 r., zaś o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zawiadomiono dnia 16 czerwca 2003 r. (procedurę wyłożenia ponowiono w okresie od 31 lipca do 29 sierpnia 2006 r.). Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. stanowi w art. 4, że gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Uprawnienie to realizuje m.in. przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania terenu na swoim obszarze. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu nie oznacza dowolności. Musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego kształtuje wraz z innymi ustawami sposób wykonywania prawa własności, ograniczając niejednokrotnie w sposób istotny prawo własności w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości. Ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem jest realizowania m.in. poprzez składanie zarzutów do projektu planu. Zarzut jako środek zaskarżenia projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu mógł wnieść podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienie naruszały zapisy projektu planu (art. 24 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.). Wniesienie zarzutu nie oznacza obowiązku jego uwzględnienia. Obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (konkretnej normy prawnej). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny bądź uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących gminie uprawnień z mocy art. 4 ustawy. Wówczas, mimo, że zostaje naruszony prawem chroniony interes wnoszącego zarzut wynikający z uprawnień właścicielskich nie ma obowiązku uwzględniania zarzutu. Nie można także Radzie skutecznie zarzucić, że zgłoszony zarzut odrzuciła. Rada działa wówczas w granicach przysługujących jej uprawnień i o ile uprawnień tych nie nadużywa i nie narusza obowiązującego prawa, odrzucenie zarzutu nie może skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności uchwały. Ustawa wymaga, by uchwała odrzucająca zarzut zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne. Rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy uzasadnienie uchwały wyjaśnia prawną dopuszczalność naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej zarzut i czy wyjaśnienie to ma oparcie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. W przedmiotowej sprawie należy zatem ocenić, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego ustaleniami projektu planu, nastąpiło z jednoczesnym naruszeniem prawa lub też z nadużyciem ustawowo ukształtowanych uprawnień planistycznych gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł argumentów, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że odrzucenie przez Radę Gminy zarzutu skarżącego do projektu planu nastąpiło z naruszeniem prawa, zobowiązującym do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Skarżący jest właścicielem działek [...] o powierzchni ok. 7 ha o charakterze rolnym, położonych na obszarze objętym projektem planu. Projekt planu ustala dla tych działek funkcję mieszkaniową pod budownictwo jednorodzinne. Skarżący kwestionuje to ustalenie i domaga się dla działek [...] funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Swoje żądanie uzasadnia tym, że działki leżą w bezpośredniej bliskości dwóch dróg o charakterze ponadlokalnym, normatyw powierzchni działek wynosi 900 m2, a to zdaniem skarżącego oznacza, że nieruchomości znacząco stracą na wartości. Analizując uzasadnienie uchwały odrzucającej zarzut Sąd uznał, że przytoczone argumenty nie są pozbawione racjonalności. Rada podniosła, że o przyjętych ustaleniach projektu planu zdecydowały założenia techniczne obsługi inżynieryjnej obszaru oraz możliwości finansowe i gospodarcze gminy i że kwestionowane ustalenia uzyskały stosowne uzgodnienia z organami właściwymi do uzgodnienia miejscowych planów, w tym zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków i wód opadowych, w zakresie obsługi komunikacyjnej. Postulowana zmiana wymagałaby ze strony Gminy nakładów inwestycyjnych, na które brak jest środków w budżecie gminy. Na rozprawie pełnomocnik Rady Gminy dodatkowo wskazał, że zabudowa wielorodzinna oznacza zwiększone zapotrzebowanie na wodę, której braki występują okresowo w Gminie (istnieje potrzeba modernizacji ujęć wody), wzdłuż działek skarżącego brak jest sieci kanalizacyjnej. Projekt rozbudowy kanalizacji jest przewidywany ale w dalszej perspektywie. Argumentacja pełnomocnika skarżącego, że developer mógłby efektywniej zagospodarować teren, a problem ścieków można rozwiązać przez lokalizację oczyszczalni dla osiedla, ewentualne braki wody (obecnie braki nie występują) można uzupełnić poprzez jej pobór z M., nie może skutecznie obalić stanowiska Rady. Należy bowiem mieć na względzie, że do zadań własnych gminy należy m.in. zaopatrzenie w wodę, kanalizację, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych, a przy braku odpowiednich środków finansowych na nakłady inwestycyjne jest to zadanie niewykonalne. NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. IV SA 1387/99, niepubl., zajął stanowisko, że ustalenia w zakresie przeznaczania i zasad zagospodarowania terenu zawarte w projekcie planu są wynikiem przyjętych założeń technicznych oraz możliwości finansowych i gospodarczych gmin i że te czynniki najczęściej decydują o konkretnych rozwiązaniach. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni stanowisko to podziela. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Rada Gminy R. nie uwzględniła zarzutu skarżącego co do przeznaczenia w planie jego działek pod budownictwo wielorodzinne z powodu, jak wyjaśniła, braku odpowiedniej infrastruktury na tym terenie i braku środków finansowych na nakłady inwestycyjne. Wbrew twierdzeniom skarżącego kwestionowane ustalenie projektu planu jest spójne ze studium. Studium przewiduje dla tego obszaru, co przyznaje skarżący, jako funkcję wiodącą budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na jego działkach choć oznacza intensywniejsze użytkowanie terenu byłoby, jak twierdzi, również spójne ze studium. Jest to teza niewątpliwie słuszna. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jako funkcja wiodąca nie wyklucza innych form budownictwa mieszkaniowego jednak pod warunkiem, że jest odpowiednia infrastruktura. Rada wykazała, że takiej obsługi na tym terenie nie ma, zasadnie podnosząc, że przeznaczenie terenu o powierzchni około 5 ha na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wiąże się z szybkim rozpoczęciem realizacji takiej zabudowy przez zorganizowanego inwestora i z konsekwencjami ekonomicznymi dla gminy w postaci brakujących w tym obszarze dróg gminnych, pełnej infrastruktury (wodociągi, kanalizacja sanitarna i deszczowa), a także z zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury społecznej (szkoły, przedszkola). Istniejące nieutwardzone drogi o szerokości 5, 6 m nie spełniają wymogów obsługi komunikacyjnej. Stąd też plan dopuszcza realizację indywidualnych ujęć wody, zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe dla działek budowlanych nie mających możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zarzut braku spójności ustaleń planu ze studium nie został skonkretyzowany. Skarżący nie wskazał jakie ustalenia projektu planu, będące przedmiotem zaskarżonej uchwały, nie są spójne ze studium. Wójt Gminy, na którym ciąży obowiązek ustawowy zbadania spójności stwierdził, że ustalenia planu są spójne z kierunkiem zagospodarowania przestrzennego studium. Należy nadto wskazać, że w przedmiotowej sprawie Sąd kontroluje wyłącznie uchwałę odrzucającą zarzut, a nie cały plan. Brak spójności ustaleń projektu planu innych niż te, o jakich mowa w uchwale odrzucającej zarzut, nie może być badany w tym postępowaniu. Nie może też być skuteczny argument, że w uchwalonych już planach wsi R. część I, dopuszczono zabudowę wielorodzinną i że w planie wsi S. przewidziano oczyszczalnię ścieków dla terenu jednego osiedla. Ustalenia te odnoszą się do innego terenu i twierdzenie skarżącego, że mogą być przetransportowane do niniejszego planu w odniesieniu do jego działek, jest nieuprawnione. Rada Gminy wyjaśniła, że przywołane przez skarżącego sposoby zagospodarowania terenu w innych planach gminy R. obejmują obszary intensywnie zagospodarowane z istniejącą siecią drogową i infrastrukturą techniczną wystarczającą na uzupełnienie istniejącej zabudowy. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że Rada odrzucając zarzut i akceptując ustalenie projektu planu nadużyła uprawnień planistycznych. Jako nieuzasadniony należy też uznać zarzut nieuwzględnienia w projekcie planu zawężenia ulicy 3KL na odcinku działki skarżącego do 10 m. Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym sieci gminnych, dróg i ulic. Projekt planu tworzy nowe działki budowlane, a to obligowało do zapewnienia dróg istniejących i projektowanych o szerokościach umożliwiających umieszczenie w nich całej infrastruktury technicznej i inżynieryjnej, w tym działkom skarżącego. Projektowana droga o symbolu 3KL jest drogą lokalną, a jej szerokość 12 m jest zgodna z wymogami wynikającymi z przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430). Według § 7 ust. 1 powyższego rozporządzenia, ulica klasy L o przekroju jednojezdniowym w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 12 m. Rozporządzenie dopuszcza możliwość przyjęcia mniejszej szerokości, stanowiąc w § 7 ust. 2, że w wyjątkowych przypadkach uzasadnionych trudnymi warunkami technicznymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podano w ust. 1. Działka skarżącego na której projektowana jest ulica nie jest zabudowana i jest użytkowana rolniczo. Nie ma więc żadnych utrudnień w realizacji ulicy o wymaganej prawem szerokości. Wnioskowane zawężenie ulicy z 12 do 10 m bez zaistnienia utrudnień terenowych i bez istniejącej zabudowy na tym terenie, z którą mogłaby wystąpić kolizja, byłoby sprzeczne z przepisem § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Podnoszony przez skarżących argument, że na innym odcinku ulicę zawężono nie uwzględnia faktu, że zawężenie nastąpiło w szczególnych okolicznościach. Dotyczy bowiem odcinka na wysokości działki nr [...] położonej przy ul. [...]. Jest to działka zagospodarowana i projektowana pierwotnie droga zbiorcza KZ o szerokości 20 m miała przebiegać przez tę działkę. W wyniku uwzględnienia zarzutu właściciela działki nastąpiła korekta projektu planu polegająca na zmianie klasy drogi z KZ o szerokości 20 m na KL o szerokości 12 m. Lokalne zawężenie tej drogi jest uzasadnione stanem zagospodarowania działki nr [...]. Jest to całkowicie odmienna sytuacja od sytuacji skarżącego, którego działka jest niezabudowana i użytkowana rolniczo. Skarżący kwestionuje też wrysowanie na rysunku graficznym projektu planu lini wyznaczających prognozowaną strefę oddziaływania projektowanej drogi szybkiego ruchu S. – W., oznaczonej na rysunku planu symbolem 1KS. Z tekstu planu (§11 pkt 21 i 23) wynika, że linia wyznaczająca przewidywaną strefę oddziaływania uciążliwości od drogi ekspresowej ma charakter informacyjny i nie jest wiążącym ustaleniem planu. Wiążące ustalenie strefy oddziaływania uciążliwości drogi nastąpi dopiero w decyzji lokalizacyjnej i poprzedzającej ją decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587) w § 7 określa co powinien zawierać projekt rysunku planu i w pkt 8 dopuszcza w razie potrzeby oznaczenie elementów informacyjnych niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego. Oznaczenie w projekcie planu strefy przewidywanego negatywnego oddziaływania drogi ekspresowej jest niewątpliwie potrzebne wobec braku decyzji lokalizacyjnej drogi, która umożliwiłaby wprowadzenie do projektu planu wynikających z niej uwarunkowań. Droga ekspresowa należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko Dz. U. Nr 257 poz. 2573). Zatem strefa negatywnego oddziaływania zostanie w sposób wiążący ustalona w przyszłości. Zamieszczenie w projekcie planu elementu informacyjnego o przewidywanej strefie, ważnego dla potencjalnych inwestorów, a nie będącego ustaleniem planu nie narusza, w ocenie Sądu, interesu prawnego skarżącego, jako właściciela nieruchomości. Analizując akta sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej. Wymogi wynikające z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zostały zachowane. Skarżący miał możliwość obrony swojego interesu prawnego. Podniesiony w skardze zarzut niepowiadomienia go przez Wójta Gminy o uwzględnieniu w części zarzutu jak również podejrzenia, że termin do rozpatrzenia zarzutu nie został przez Wójta dochowany, nie mają w sprawie znaczenia. Ustawa na zobowiązuje organu do informowania wnoszącego zarzut o jego rozstrzygnięciu przez wójta, zaś termin przewidziany do rozpatrzenia zarzutu przez wójta ma charakter instrukcyjny i z jego niezachowaniem ustawa nie wiąże negatywnych skutków prawnych. Tryb postępowania w sprawie projektowania, a następnie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest regulowany przepisami kpa. Procedura planistyczna jest unormowana w odrębnej ustawie tj. w cyt. ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powoływanie się na naruszenie przepisów kpa w toku tej procedury nie może być skuteczne. Mając na względzie wszystkie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.