IV SA/Wa 1859/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] września 2009 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2009 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Organ stwierdził, że pismem z dnia [...].09.2008 S. D. zwrócił się do Starosty [...] o wydanie decyzji zobowiązującej Wójta Gminy K. do dokonania oczyszczenia i udrożnienia rowu melioracyjnego, położonego wzdłuż ulicy [...] w K., z ustaleniem terminu i zakresu prac. Podanie S. D. zostało przekazane do Wójta Gminy K., gdyż zdaniem Starosty [...] przedmiotowy rów nie jest zaliczany do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, lecz zaliczany jest do urządzeń drogowych, których zarządcą jest Gmina K., Starosta [...] nie jest władny do wydania przedmiotowej decyzji. W oparciu o podanie S. D., decyzją z dnia [...].10.2008 Wójt Gminy K. umorzył postępowanie w sprawie decyzji, zobowiązującej Wójta Gminy K. do dokonania oczyszczenia i udrożnienia rowu melioracyjnego, położonego wzdłuż ulicy [...] w K. W uzasadnieniu powołano się na art.70 prawa wodnego oraz 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Wskazano, że w związku z treścią tych przepisów Wójt Gminy K. nie ma kompetencji do wydania decyzji, ponieważ jest zarządcą w.w. drogi gminnej. Z decyzją tą nie zgodził się S. D. W wyniku jego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...].12.2008 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...].04 i [...].05.2009 została przeprowadzona kontrola rowu, biegnącego wzdłuż ul. [...], przy posesji S. D. Stwierdzono, że rów jest drożny i spełnia swoją funkcję. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 Wójt Gminy K. odmówił oczyszczenia i udrożnienia rowu, biegnącego wzdłuż ul. [...]. Na uzasadnienie podano, że Wójt Gminy K. nie ma kompetencji do wydania decyzji, ponieważ jest zarządcą w.w. drogi gminnej. Powołano się także na ustalenia kontroli, przeprowadzonej w dniach [...].04 i [...].05.2009. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. D., zarzucając jej naruszenie art. 10 w zw. z art.79 k.p.a., art.6,7, 77 k.p.a. oraz art.8 i 9 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ nie dopełnił podstawowych obowiązków, związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu. Przez szereg lat Wójt Gminy K. nie reguluje stosunków wodnych w rejonie posesji skarżącego i uchyla się od obowiązków, jakie nakłada niego art. 20 ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podejmując decyzję z [...] września 2009 o uchyleniu w całości i umorzeniu postępowania I instancji uznało, że działanie organu orzekającego w I instancji w sprawie niniejszej zarówno jako Wójta Gminy K., jak i jako zarządcy drogi, nie stanowi przesłanki do wydania decyzji o odmowie oczyszczenia i udrożnienia rowu. Przepis art. 20 u.1 ustawy z dnia 21.03.1985 o drogach publicznych (D.U. z 2007 roku, nr 19, poz.115 z późn. zm.) wskazuje obowiązki zarządcy drogi, lecz nie przewiduje wydania decyzji w tym zakresie. Przepis art. 104 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. W każdym wypadku musi istnieć podstawa we wcześniej ustanowionym przepisie ustawowym. Prawną podstawę do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych w postaci decyzji stanowią przepisy prawa materialnego, do których zaliczyć należy m.in. ustawę o drogach publicznych. Skoro przepis prawa materialnego, w tym wypadku ustawa o drogach publicznych, nie przewiduje wydania decyzji w zakresie wykonania obowiązków, o których mowa w art. 20 w.w. ustawy, to postępowanie takie należy uznać za bezprzedmiotowe. S. D. - w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] września 2009 r. - wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego, w szczególności procedowanie w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2009 roku, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji, gdy art. 20 u.1 ustawy o drogach publicznych wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie wójt, jako zarządca drogi, ma kompetencje do rozpoznania sprawy oraz art. 104 k.p.a. z którego wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie zasad naczelnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady, wynikającej z art. 7 k.p.a. Na uzasadnienie skargi S. D. podał, że jego nieruchomość od lat zalewana jest wodą opadową, a jego starania nie doprowadziły do zmiany sytuacji. Formalnie korzystne dla niego rozstrzygnięcia nie są egzekwowane przez organy administracji samorządowej. W decyzji z [...].10.2008 Wójt Gminy K. stwierdził, że jako organ administracji publicznej jest zarządcą drogi, a w związku z tym nie posiada kompetencji do wydania decyzji w zakresie oczyszczenia i udrożnienia rowu biegnącego wzdłuż ul. [...]. Za ostateczne w kwestii kompetencji do wydania decyzji, dotyczącej oczyszczenia i udrożnienia rowu, należy uznać postanowienie z dnia [...].02.2009, którym SKO w S. odmówiło wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy w przedmiocie zobowiązania Wójta Gminy K. do oczyszczenia i udrożnienia rowu. Przedmiotem odwołania od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...].08.2009 było wyegzekwowanie obowiązków nałożonych na Wójta zarówno przez ustawę o drogach publicznych, jak i przez postanowienie SKO z dnia [...].02.2009, w którym wskazano Wójta Gminy K. jako właściwego do rozstrzygnięcia sporu. Zaskarżoną decyzją SKO orzekło wbrew własnemu, wcześniej zajętemu stanowisku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o oddalenie skargi, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło ponadto, że prawidłowa jest decyzja z dnia [...].07.2009, którą Wójt Gminy K. odmówił oczyszczenia i udrożnienia rowu biegnącego wzdłuż ul. [...], uzasadniając swe stanowisko faktem, że Wójt jako organ administracji publicznej nie ma kompetencji do wydania decyzji w zakresie przedmiotowej sprawy, ponieważ jest zarządcą drogi gminnej. Kolegium wyjaśniło, że działanie organu jako wójta gminy oraz jako zarządcy drogi nie stanowi przesłanki do wydania decyzji o odmowie oczyszczenia i udrożnienia rowu. Przepis art. 20 u.1 ustawy o drogach publicznych nie przewiduje wydania decyzji administracyjnych w zakresie, przewidzianym w u.4 tego przepisu. Ponieważ zgodnie z art. 104 k.p.a. załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej następuje, gdy istnieje ku temu podstawa w ustanowionym przepisie ustawowym, a przepis art. 20 ustawy o drogach publicznych takiej podstawy nie zawiera, SKO, po analizie stanu faktycznego i prawnego uznało za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed organem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2009 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym do wyeliminowania z obrotu prawnego. Skarżący żądał stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Obowiązkiem organu, orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający może brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, objętej wnioskiem. W świetle przepisu art. 157 k.p.a. zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12 grudnia 1988 r. (sygn. akt II SA 981/88, publ. ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Rozważając wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa należy zawsze oddzielać od rażącego naruszenia prawa przypadki naruszenia prawa, spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem. Zdaniem Sądu, orzekającego w sprawie, zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób rażący: oczywisty ani ciężki. SKO powołało jako podstawę decyzji art. 20 u.1 ustawy z dnia 21.03.1985 o drogach publicznych (D.U. z 2007 roku, nr 19, poz.115 z późn. zm.). Przepis ten wskazuje obowiązki zarządcy drogi, lecz nie przewiduje wydania decyzji w tym zakresie. Z treści art.19 u. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych wynika, że wójt jest zarządcą dróg gminnych. W myśl art. 20 pkt 4 ustawy, do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Stosownie do treści art. 21 u. 1 a., zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Zatem obowiązujące przepisy podkreślają, że załatwianie spraw poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, może następować tylko w ustalonym zakresie. Celem ustalenia, o jaki zakres chodzi, należy odwołać się do treści art. 104 k.p.a. Powołany w decyzji przepis art. 104 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Należy zgodzić się z twierdzeniem organu, że każdym wypadku musi istnieć podstawa wydania decyzji, zawarta we wcześniej ustanowionym przepisie ustawowym. Takie stanowisko zajmuje WSA w Warszawie , który w wyroku z dnia 04 grudnia 2008, wydanym w sprawie I SA/Wa 708/08 (LEX nr 489205) stwierdził, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W sprawie niniejszej prawną podstawę do wydawania decyzji stanowią przepisy prawa materialnego, zawarte w ustawie o drogach publicznych. Skoro przepis prawa materialnego, w tym wypadku ustawa o drogach publicznych, nie przewiduje wydania decyzji w zakresie wykonania obowiązków, o których mowa w art. 20 w.w. ustawy, to wydawanie decyzji w tym zakresie postępowanie takie należy uznać za bezpodstawne i bezprzedmiotowe. Dokonując kontroli decyzji SKO w tym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że narusza ona prawo w sposób rażący. Sąd dokonał zatem kontroli decyzji pod kątem drugiego zarzutu skargi, a mianowicie, że decyzja dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Skarżący jako podstawę swojego zarzutu wskazał postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2009, które - jego zdaniem - rozstrzygnęło już sprawę, o której ponownie orzeczono w zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] września 2009. Sąd dokonał porównania obu orzeczeń SKO i uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia ich tożsamości, nie dotyczą one tej samej sprawy. Postanowieniem z dnia [...].02.2009, SKO w S. odmówiło wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy w przedmiocie zobowiązania Wójta Gminy K. do oczyszczenia i udrożnienia rowu, biegnącego wzdłuż ul. [...] w miejscowości K. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium dokonało wykładni przepisu art. 25 § 1 K.p.a., dotyczącego wyłączenia organu administracji publicznej od załatwienia określonej sprawy, oraz dokonało wykładni przepisów art. 19, 20 i 21 ustawy o drogach publicznych. Kolegium uznało, że sprawa, o której mowa we wniosku, nie wyczerpuje żadnej z przesłanek, wskazanych w art. 25 § 1 K.p.a. Na tej podstawie Kolegium doszło do przekonania, że nie może wyznaczyć na podstawie art. 26 § 2 K.p.a., innego organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Natomiast decyzją SKO z dnia [...] września 2009 uchylono w całości decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...].07.2009, w której Wójt odmówił oczyszczenia i udrożnienia rowu biegnącego wzdłuż ul. [...] w miejscowości K. Zaskarżoną decyzją SKO- wbrew twierdzeniom skarżącego- nie orzekło wbrew własnemu, wcześniej zajętemu stanowisku, lecz dokonało wykładni art. 20 u.1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 104 k.p.a. i na tych podstawach stwierdziło, że w sprawie oczyszczenia i udrożnienia rowu, obowiązujące przepisy nie przewidują wydania decyzji administracyjnej. Decyzja SKO jest wyłącznie decyzją o charakterze proceduralnym. SKO dokonało subsumpcji obowiązujących w przedmiotowej sprawie przepisów i orzekło "tylko", że przedmiotowej sprawy Wójt Gminy K. nie może załatwić w drodze decyzji. Treść zaskarżonej decyzji oczywiście nie oznacza, że Wójt Gminy K. nie może załatwić sprawy skarżącego w ogóle, oznacza wyłącznie, że nie można wydać decyzji w sprawie, o którą chodzi skarżącemu. Podsumowując należy uznać, że kontrola wydanych w sprawie orzeczeń, dokonana przez Sąd, doprowadziła do wniosku, iż brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2009 roku, gdyż nie dotyczy ona sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, ani też nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.