IV SA/Wa 1859/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r., [...] ; II. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej organ) po rozpatrzeniu zażalenia [...] (dalej skarżący), na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], wydane w przedmiocie zwrotu wniosku z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych i roztopowych z autostrady [...] od węzła [...] (bez węzła) do węzła [...] (bez węzła) od km [...] do km [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], [...], wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] PGWWP z wnioskiem o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych i roztopowych z autostrady [...] od węzła [...] (bez węzła) do węzła [...] (bez węzła) od km [...] do km [...]. Organ I instancji pismem z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dowodu uiszczenia pełnej opłaty za udzielenie wnioskowanych pozwoleń, tj. kwoty 4497,63 zł (20 pozwoleń wodnoprawnych x 224,88 zł). W odpowiedzi wnioskodawca wskazał, iż nie zgadza się z określoną przez organ wysokością opłaty, ponieważ wnioskowane korzystanie z wód ma charakter jednorodzajowy, zaś zgodnie z art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne jedynie w sytuacji, gdy wnioskowane pozwolenia nie są tożsame rodzajowo, opłata ulega zwiększeniu. Dyrektor RZGW w [...] PGWWP postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], zwrócił przedmiotowy wniosek [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie po rozpatrzeniu zażalenia złożonego od w/w postanowienia utrzymał je w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że przy formułowaniu określenia "tożsamość rodzajowa", o której mowa w art. 398 ust. 4 tej ustawy Prawo wodne, intencją ustawodawcy było wskazanie, że w przypadku, gdy jedno działanie wymaga uzyskania pozwolenia na podstawie kilku przepisów jednocześnie, wówczas pobierana powinna być jedna opłata za to pozwolenie. W związku z tym należało uznać, że odprowadzanie wód opadowych różnymi wylotami do różnych odbiorników stanowi różne usługi wodne. Jest to ten sam charakter usługi, jednak z uwagi na odrębne lokalizacje każdy przypadek odprowadzania wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia na usługę wodną. Wnioskodawca uiścił opłatę w wysokości 224,88 zł, a zatem za wydanie jednego pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym słusznie organ I instancji wezwał go do przedłożenia dowodu uiszczenia pełnej opłaty za wszystkie wnioskowane pozwolenia, tj. kwoty 4497,63 zł, następnie zaś z uwagi na nieuzupełnienie powyższego na podstawie art. 261 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odesłał wniosek. Z takim stanowiskiem nie zgodził się [...] i w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniu Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2020r., nr [...] zarzucił: 1) naruszenie art. 261 § 1 i 2 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 poz. 256), poprzez jego zastosowanie opierające się na przyjęciu, że skarżący nie uiścił należności tytułem opłat i kosztów postępowania, co skutkowało zwrotem wniosku przez organ, 2) naruszenie art. 398 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 388 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U.2020r, poz 310 ze zm.), poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów, skutkującą uznaniem, iż opłatę od wydanych pozwoleń wodnoprawnych pobiera się za wydanie każdego z tych pozwoleń w przypadku gdy dotyczą one usług wodnych tego samego rodzaju. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: 1) uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zaskarżonego postanowienia w całości 2) uchylenie na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020r., znak [...].  3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, którym utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], wydane w przedmiocie zwrotu wniosku z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych i roztopowych z autostrady [...] od węzła [...] (bez węzła) do węzła [...] (bez węzła) od km [...] do km [...]. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy postanowienia decyzji wyczerpują przesłanki art. 398 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, bowiem w ocenie organu II instancji odprowadzanie wód opadowych i roztopowych kilkoma wylotami z kilku różnych instalacji kanalizacji deszczowej, odwadniających różne powierzchniowo zlewnie, należy traktować jako pozwolenia wodnoprawne nie tożsame rodzajowo, ponieważ zarówno jakość jak i ilość odprowadzanych nimi wód opadowych jest różna, co w konsekwencji uprawniało do naliczenia stosownej opłaty, w tym przypadku w 20-to krotnej wysokości. Zgodnie z art. 398 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w art. 398 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4426,80 zł. Oznacza to, że udzielenie w jednej decyzji administracyjnej co najmniej dwóch jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych, nie rodzi obowiązku poniesienia więcej, niż jednej opłaty z tego tytułu. Opłata w tym przypadku nie jest opłatą za usługę wodnoprawną lecz opłatą za udzielenie zgody wodnoprawnej. Należy podkreślić, że na gruncie omawianej ustawy inną kategorią są opłaty za usługi wodne a inną, opłaty za udzielenie zgód wodnoprawnych. O ile w pierwszym przypadku mamy do czynienia z opłatami za korzystanie ze środowiska naturalnego, o tyle w przypadku drugim, opłaty wnoszone są za czynności organu. W takiej sytuacji, analiza szczegółów dotyczących świadczonej usługi wodnej nie jest przesądzająca dla rozstrzygnięcia sprawy. Wprawdzie ustawodawca expressis verbis nie rozstrzyga o tym, co należy rozumieć przez jednorodzajowe pozwolenia wodnoprawne. Oceny w tym zakresie należy jednak dokonać, analizując treść art. 389 ustawy – Prawo wodne, który w swej treści wymienia poszczególne kategorie działań, wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Do działań takich należą: 1) usługi wodne; 2) szczególne korzystanie z wód; 3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej; 4) rekultywację wód powierzchniowych lub wód podziemnych; 5) wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów; 6) wykonanie urządzeń wodnych; 7) regulację wód, zabudowę potoków górskich oraz kształtowanie nowych koryt cieków naturalnych; 8) zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód; 9) prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów; 10) prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne oraz przez wały przeciwpowodziowe napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni utwardzonych i terenów zielonych do urządzeń wodnych, stanowi usługę wodną w myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 ww. ustawy. Rodzaje usług wodnych skatalogowane zostały w przepisie art. 35 ust. 3 prawa wodnego. Jedną z nich jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie dokonał dalszej kategoryzacji pozwoleń wodnoprawnych: na usługi wodne ze względu na położenie tych urządzeń, czy rodzaj lub powierzchnię odwadnianych zlewni. Reasumując, wyrażenie zgody wodnoprawnej odnosi się do przykładów wymienionych w art. 389 ustawy - Prawo wodne. Dalsze różnicowanie przypadków określonych tym przepisem w zakresie usług wodnych obejmuje katalog usług wodnych wymienionych w art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy i to stanowi ostateczne kryterium rodzajowo określonych pozwoleń wodnoprawnych. Niezależnie od tego, ile pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne udzielono tą samą decyzją, pozwolenia te mają charakter jednorodzajowy, bowiem zostały ujęte w jednej kategorii – stosownie do art. 389 pkt 1 ustawy - Prawo wodne. Kwestię tę zobrazować można stwierdzeniem "jedna podstawa prawna, jeden rodzaj pozwolenia wodnoprawnego, jednokrotna opłata 217 zł". Ustalając jednorodzajowość pozwoleń wodnoprawnych należy posiłkować się treścią art. 389 powyższej ustawy, w którym enumeratywnie (choć nie w sposób zamknięty) określono kategorie działań wymagających uzyskania tej formy zgody wodnoprawnej (art. 388 ust. 1 pkt 1 ustawy). Dodatkowo, Sąd podziela pogląd szeroko prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że należy wskazać na art. 7a § 1 kpa i zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Orzeczenia organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. W sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia art. 7a § 1, a także art. 398 ust. 3, 4 ustawy - Prawo wodne. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie postanowień organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718). Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.