IV SA/Wa 186/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty N. nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2012r., po rozpatrzeniu odwołania H. B., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Starosty N. dnia [...] września 2012r. umarzającą postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na nawiezienie gruntu pochodzącego z wykopów pod fundamenty na działkę nr [...] w K., gmina C. jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji SKO podano, iż H. B. wnioskiem z dnia 28 marca 2006r. wystąpiła o "wydanie zgody na dokonanie zwózki ziemi na działkę nr [...] położoną w K., gmina C.", nadmieniając jednocześnie, że planuje "podwyższenie poziomu działki o ok. 2 m ziemią pochodzącą z wykopów pod fundamenty". Następnie organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, w toku którego wydawane były wcześniejsze decyzje w tej sprawie, zarówno przez Starostę N., jak i organ odwoławczy. Wskazał również, że w sprawie wydawane były także wyroki przez tutejszy Sąd, i tak wyrokiem z dnia 6 czerwca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 770/11, uchylił decyzję SKO z dnia [...] maja 2009r. oraz poprzedzającą decyzję Starosty N. z dnia [...] lutego 2009r. umarzającą postępowanie, wskazując, że organy nie wyjaśniły treści wniosku skarżącej. Po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z zaleceniami Sądu, organ pierwszej instancji ustalił, iż z pewnością intencją wnioskodawczyni nie jest realizacja budowli ziemnej. Wskazał również, że brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek H. B. dotyczy rekultywacji gruntów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004, Nr 121, poz. 1266 ze zm.), ponieważ nie ma na celu przywrócenia wartości użytkowych i przyrodniczych działce skarżącej. W tej sytuacji organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty N. H. B. podniosła, że organ pierwszej instancji nie uzupełnił akt sprawy o dokumenty wskazujące jaka roślinność występuje na jej działce i wskazała, że organ winien przekazać jej wniosek organowi właściwemu, a nie umarzać postępowanie. Rozpoznając sprawę Kolegium stwierdziło, że wnioskodawczyni w istocie domaga się wydania pozwolenia na nawiezienie ziemi na jej działkę. Następnie wskazało na brak przepisów materialno–prawnych mogących stanowić podstawę wydania takiego zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej. Jego zdaniem kwestia ta, co do zasady, nie jest uregulowana w prawie administracyjnym, a zgodnie z dyspozycją art. 105 §1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Podkreśliło, że skoro przedmiotowa sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej, z uwagi na brak w obowiązującym systemie prawnym przepisu prawa materialnego, który upoważniałby organ do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji, to należało umorzyć postępowanie administracyjne. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że dokumenty, o których dołączenie wnosi strona nie mogą mieć wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie w związku z bezprzedmiotowością postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożyła H. B. wnosząc o jej zmianę, alternatywnie o jej uchylenie w całości i skierowanie do ponownego rozpoznania przez Starostę N. lub o przekazanie do rozpoznania właściwemu organowi administracji państwowej lub samorządowej. Skarżąca nie wskazała konkretnych naruszeń przepisów prawnych. W treści skargi zaznaczyła, że w dalszym ciągu organ nie uzupełnił podstawowych dla wydania decyzji dokumentów, o które wnioskuje strona bezskutecznie od sześciu lat. Zaznaczyła, iż w decyzji Starosta opiera się na braku przesłanek do uznania jej działań za rekultywację i wymienia roślinność porastającą przedmiotowe tereny, ale odmawia wskazania jakiegokolwiek dokumentu na okoliczność istnienia tejże roślinności. Ponadto strona skarżąca zwróciła uwagę na brak określenia przez organ przesłanek, jakie działania powodują, że działka podlega rekultywacji, czy też nie nadaje się do rekultywacji. Podkreśliła, że działka uległa degradacji, co wynika wprost z klasyfikacji gruntów, gdyż obecnie są to nieużytki w miejsce łąk klasy III i IV w roku 1993. Zdaniem skarżącej jest to wynik zniszczenia urządzeń wodnych i każde działanie przywracające tej działce charakter użytkowy, zgody z jej przeznaczeniem przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego (grunty rolne), stanowi jej rekultywację. W ocenie strony skarżącej Starosta N. i SKO zaniechały dokonania ustaleń w tym zakresie. Zarzuciła organom ponowne pominięcie w dokonanym rozstrzygnięciu jej wyraźnego stwierdzenia i deklaracji z rozprawy w dniu 7 sierpnia 2012r., że na przedmiotowej działce zamierza podjąć produkcję rolną adekwatną do wielkości działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd skargę uwzględnił, gdyż zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że organy orzekały po uchyleniu przez tut. Sąd wyrokiem z dnia z dnia 6 czerwca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 770/11, poprzednich decyzji umarzających postępowanie, który w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych kwestii przed wydaniem rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270 j.t.), zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W powołanym powyżej wyroku, Sąd stwierdził, że rozważenia wymaga w ramach prowadzonego postępowania wywołanego wnioskiem o wyrażenie zgody na nawiezienie ziemi, czy celem skarżącej nie jest wykonanie budowli ziemnej, a zatem obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jed. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania koniecznym będzie poczynienie ustaleń w celu zweryfikowania stanowiska skarżącej. Z dokonanej analizy przedstawionych akt administracyjnych sprawy, wynika, że Starosta N. rozpoznając ponownie sprawę podjął czynności procesowe ukierunkowane na ustalenie rzeczywistych zamiarów skarżącej związanych z wnioskiem. Pismem z dnia 26 października 2011r. wezwał wnioskodawczynię o sprecyzowanie żądania, a w szczególności o określenie celu przedmiotowych prac ziemnych polegających na nawiezieniu gruntu pochodzącego z wykopów pod fundamenty. Z pism wnioskodawczyni skierowanych do organu ( z dnia 25 października, 9 listopada, 29 grudnia 2011r.) wynika, że nie zamierza ona budować żadnego obiektu budowlanego w najbliższym czasie, a jedynie chce zrekultywować działkę, która w jej ocenie uległa degradacji. Jednakże Starosta N. rozpatrzył sprawę pod kątem Prawa budowlanego i decyzją z dnia [...] marca 2012r. umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że rozpoznanie sprawy na gruncie Prawa budowlanego jest zgodne z sugestią WSA zawartą w wyroku z dnia 6 czerwca 2011r. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2010r. Sygn. akt VII SA / Wa 2179/09 Starosta podniósł, że nawiezienie ziemi i rozplantowanie jej na nieruchomości nawet wówczas gdy w konsekwencji prowadzi do podwyższenia terenu nie stanowi robót budowlanych. Takie podwyższenie może skutkować zakłóceniem stosunków wodnych na gruncie, które podlegają reglamentacji prawa wodnego, a nie budowlanego, chyba że nawiezienie ziemi powoduje powstanie obiektu budowlanego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012r. po rozpatrzeniu odwołania H. B., uchylił w/w decyzję Starosty N. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zdaniem Wojewody H. B. wnosi o wyrażenie zgody na rekultywację działki o nr ew. [...]. Wynika to wprost z treści wniosku z dnia 28 marca 2006r., jak również pism wnioskodawczyni z dnia 25 października 2011r. i 9 listopada 2011r. Za takim stanowiskiem przemawia również pismo z dnia 20 lutego 2012r., w którym H. B. w dalszym ciągu żąda uzupełnienia materiału dowodowego w kwestii ochrony roślin i zwierząt egzystujących na jej działce. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych starosta jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy rekultywacji gruntów, a co za tym idzie, brak jest podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie przed Starostą N. Na powyższą decyzję Wojewody [...] nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaznaczyć należy, iż ponownie rozpoznając sprawę Starosta N. przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu 7 sierpnia 2012r. z udziałem H. B. Z protokołu rozprawy wynika, że wnioskodawczyni H. B. chce na przedmiotową działkę nawieść ziemi i... "Być może w przyszłości planuje na tym terenie prowadzić np. uprawy lub założyć siedlisko, lecz na dzień dzisiejszy chce jedynie nawieść ziemię." Treści protokołu wskazuje również, że na rozprawie rozważana była kwestia rekultywacji działki skarżącej, bowiem pracownik organu wyjaśniał: " ..na tym terenie ze względu na jego ukształtowanie, od lat istniejącą roślinność, bagna nie ma mowy o tym aby ten teren uznać za zdegradowany ani zdewastowany w myśl przepisów prawa. Nie ma więc mowy o postępowaniu w zakresie rekultywacji tego terenu poprzez nawiezienie ziemi, o które wnosi Pani H. B.". Na przytoczone ustalenia rozprawy Starosta N. powołał się w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] września 2012r. stwierdzając jednocześnie, że skoro nie można uznać obszaru przedmiotowej działki za zdegradowany w myśl przepisów obowiązującego prawa, to brak jest podstaw prawnych do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie rekultywacji tego terenu. Ponadto w decyzji tej stwierdził wprost, że "Naturalne ukształtowanie przedmiotowej działki oraz roślinność ją porastająca świadczą o tym, że jest to teren bagienny i takim był od lat. Nie ma więc mowy o tym, aby uznać obszar przedmiotowej działki za zdegradowany". W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowego nastąpiło z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że wnioskodawczyni H B. (aczkolwiek w toku postępowania modyfikowała swój wniosek w zakresie ewentualnego wykorzystania w przyszłości przedmiotowej działki), żądała wyrażenia zgody na przeprowadzenie rekultywacji w/w działki poprzez nawiezienie gruntu. W piśmie z dnia 29 grudnia 2011r. skierowanym do Starostwa Powiatowego podała, że w związku z opieszałością rozpoznania jej wniosku, poniechała swoje zamiary gospodarcze i ogranicza je do rekultywacji działki. Żądanie wniosku w takim kształcie potwierdziła także podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji. Powyższe uwagi prowadzą do stwierdzenia, że aczkolwiek organ pierwszej instancji zajął merytoryczne stanowisko w przedmiocie przeprowadzenia rekultywacji działki skarżącej, to w sposób wadliwy sprawę rozstrzygnął. Prawidłowo organ powinien rozpatrzeć wniosek skarżącej o wyrażenie zgody na przeprowadzenie rekultywacji działki nr ew. [...] poprzez nawiezienie ziemi na podstawie odpowiednich przepisów w/w ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a nie umarzać postępowania jako bezprzedmiotowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią ocenę i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku.