IV SA/Wa 1860/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi U. L., B. G., B. M., L. H. i A. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących U. L., B. G., B. M., L. H. i A. Z. solidarnie kwotę 525 (pięćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania U. L., B. G., B. M., L. H. i A. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdzającej, że: 1/ nieruchomość rolna o powierzchni 111,87 ha mająca oznaczenie hipoteczne [...], stanowiąca byłą własność A. Z. podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; 2/ część w/w nieruchomości rolnej stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 2,39 ha położona w obrębie K., zapisana w księdze wieczystej Nr [...] podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: A. G. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem: 1/ o stwierdzenie w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, że powyżej opisana nieruchomość [...], stanowiąca byłą własność A. Z. nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; 2/ ewentualnie o stwierdzenie, że część w/w nieruchomości rolnej stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 2,39 ha położona w obrębie K. nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdził, że nieruchomość objęta wnioskiem podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Na skutek odwołania U. L. i innych spadkobierców A. Z. od powyższej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzję uchylił w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z przepisami art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Stosownie do § 6 wspomnianego wyżej rozporządzenia wykonawczego strona mogła wystąpić do wojewódzkiego urzędu ziemskiego z wnioskiem o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Organ wskazał, że w świetle postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. (sygn. akt P 107/08) przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego był nierozerwalnie połączony z przeprowadzeniem reformy rolnej. Zastosowanie tego przepisu nie może zatem wykraczać poza cele tego dekretu. Realizacja celów dekretu zakończona została wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, tym samym zakończył się także okres, w którym przeprowadzana była reforma rolna. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgodnie z art. 190 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Organ administracji zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa powinien zatem uwzględnić stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. W świetle art. 1 kpc dochodzenie utraconego prawa własności jest sprawą cywilną. Do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...] nie podlega rozpoznaniu na drodze administracyjnej. Postępowanie takie jest bezprzedmiotowe, co musi prowadzić do jego umorzenia. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik U. L., B. G., B. M., L. H. i A. Z. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomości rolne o powierzchni 111,87 ha mająca oznaczenie hipoteczne [...] – podpadały pod przedmiotowy przepis; - naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu , że część w/w nieruchomości rolnej stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 2,39 ha położona w obrębie K. (na której znajdował się budynek mieszkalnym z ogrodem) – podpadała pod przedmiotowy przepis; - naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędne jego zastosowanie i orzeczenie jak wyżej wskazano. Ponadto pełnomocnik skarżących wskazał na naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 8, 10 § 1, 12 § 2, 75 § 1, 107 § 1, 107 § 3, 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 2 i art. 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących opisał stan faktyczny i prawny sprawy oraz rozwinął powyżej wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podlega uchyleniu, jednakże z innych powodów niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Kierując się powyższą regułą, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w całości i umarzając postępowanie pierwszej instancji powołał się w pełnym zakresie na powołaną w części sprawozdawczej uzasadnienia argumentację Trybunału Konstytucyjnego, przedstawioną w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08. W związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wskazanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny nadmienił m.in., iż po wydaniu postanowienia przez Trybunał Konstytucyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając moc wiążącą orzeczenia Trybunału, kilkakrotnie stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w sprawach, w których orzekano na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r., przyjmując, iż zostały one wydane bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wedle art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednakże, zgodnie z art. 269 § 1 zd. 1 powyższej ustawy, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powołanego przepisu wynika tzw. ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wspomniana ogólna moc wiążąca wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z powołanego przepisu (tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie znajduje podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 powyższej ustawy. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów. Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 nie jest "orzeczeniem" Trybunału Konstytucyjnego, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Nie stanowi też samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu. Pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Po drugie, § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne rozpoznające skargi kasacyjne od decyzji tych organów. Z powyższych względów należy uznać, że niedopuszczalne było przyjęcie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymujące w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rozpoznając ponownie sprawę w Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi będzie zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia odwołania U. L., B. G., B. M., L. H. i A. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.