IV SA/Wa 1861/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi C. O., T. O., A. C., L. S. i H. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego C. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1861/08 UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1975 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi O. gmina S. stanowiącego własność S. i W. O. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny. Przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa nastąpiło na podstawie art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z treścią tego przepisu, Państwo na wniosek rolnika, mogło przejąć na własność gospodarstwo rolne za rentę jeżeli przekazywał on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, a ponadto: 1. osiągnął wiek 65 lat - mężczyzna, 60 lat - kobieta albo 2. zaliczony został do jednej z grup inwalidów w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym przez rolników i ich rodzin. W myśl art. 9 ust. 2 tej ustawy, gospodarstwo mogło być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji w skutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11 poz. 58), w § 1 ust. 1 stanowi, że gospodarstwo rolne uznawane było za wykazujące niski poziom produkcji, jeżeli w ciągu trzech ostatnich lat: * nie wszystkie grunty były rolniczo wykorzystywane lub, * plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym, * obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z dnia 30 czerwca 1975 r. w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego W. O. oraz z notatki służbowej z IV SA/Wa 1861/08 dnia 18 lutego 1975 r. wynika, że S. i W. O. byli niezdolni do pracy. Poziom produkcji był bardzo niski, w gospodarstwie znajdowały się dwie sztuki bydła i 3 świnie. Nie korzystano ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej, w minimalnym zakresie stosowano nawożenie organiczne i mineralne na plon [...] kg NPK, w roku 1973/74 właściciel wykorzystał zaledwie [...] kg natomiast w 1975 r. na plon [...] kg nie wykupiono nawet 1 kg nawozu. W związku z powyższym plony odbiegały od przeciętnych. Stan zabudowań i budynków gospodarczych był bardzo zły. Całość zabudowań nie nadawała się do użytku. Gospodarstwo rolne nie miało następców prawnych, ponieważ sześcioro dorosłych dzieci mieszkało poza gospodarstwem. Gospodarstwo nie rokowało nadziei na podniesienie produkcji rolnej, stąd wniosek o jego przejęcie na własność Państwa. W toku postępowania wyjaśniającego odbyły się dwie rozprawy administracyjne. Przesłuchano licznych świadków a także strony postępowania. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ zajął stanowisko, że gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji. Stanowisko to oparł na zeznaniach osób, które nie są bezpośrednio zainteresowane wynikiem sprawy. Osoby, które twierdziły, że gospodarstwo rolne było na dobrym poziomie to członkowie byłych właścicieli gospodarstwa. W okresie przejęcia przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Państwa, w gospodarstwie pracowali i mieszkali S. i W. O., dzieci pomagały tylko dorywczo bowiem posiadały własne gospodarstwa lub pracowały poza rolnictwem. W niniejszej sprawie spór dotyczy oceny czy kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem organu, decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego małżonków O., nie została wydana z naruszeniem przepisów, na które powołuje się organ, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Organ wskazał nadto, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 13 października 2004 r. IV SA/Wa 60/04 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji tj. Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zaistniał spór kompetencyjny w zakresie właściwości organu. Wojewoda [...] przekazał wniosek do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S., zaś Kolegium przekazało Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił wniosek Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozstrzygnięcie IV SA/Wa 1861/08 sporu kompetencyjnego uznając, że ustalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego właściwość organów jest wiążąca. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumenty przytoczone w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2008 r. wnieśli C. O., T.O., A. C., L. S., H. R. i A. O. - następcy prawni byłych właścicieli gospodarstwa rolnego S. i W.O. Skarga A. O. została odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2008 r. W skardze zarzucają, że przejęcie gospodarstwa rolnego nastąpiło na podstawie lakonicznej notatki służbowej sporządzonej bezpośrednio przed wydaniem decyzji. W notatce tej nie ma informacji o plonach, sposobie użytkowania ziemi i obsadzie inwentarza w okresie ostatnich 3 lat, co jest rażącym naruszeniem prawa gdyż nie została przeprowadzona wymagana procedura trzyletniej lustracji przed wydaniem decyzji. Kwestionują też ustalenie organu, że gospodarstwo nie miało następców prawnych, gdyż z rodzicami, którzy byli w wieku emerytalnym, zamieszkiwała córka T. z mężem i mąż pracował na tym gospodarstwie. W ocenie skarżących gospodarstwo zostało przejęte niezgodnie z prawem w ramach obowiązującej wówczas kolektywizacji i walki z prywatną własnością. Organ nie przedstawił żadnych dokumentów na okoliczność zadłużenia gospodarstwa i nie wykazał z jakiego tytułu to zadłużenie powstało. Mimo braku tych dokumentów zadłużenie zostało spłacone w całości. Kwestionują też dokonaną przez organ ocenę materiału dowodowego, a w szczególności zeznania świadka W. B., który w owym czasie miał 7 lat i mieszkał 3 kilometry dalej, a obecnie jest dzierżawcą ich ziemi, którą chcieliby odzyskać. Według skarżących rodzice uprawiali też gospodarstwo sąsiednie, a zbierane plony były wysokie jak na gleby klasy V i VI. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe argumenty. IV SA/Wa 1861/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej także: P.p.s.a.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. IV SA/Wa 1861/08 Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły sprawy w sposób, który jednoznacznie wskazywałby na to, że kontrolowana decyzja Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1975 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego byłą własność W. i S.O., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wszelkie zdarzenia i okoliczności zaistniałe po wydaniu kontrolowanej decyzji nie mogą mieć wpływu na ocenę czy decyzja taka została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ badający decyzję w trybie nieważnościowym winien wziąć pod uwagę te dowody i okoliczności, które były podstawą wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Jak wynika z decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1975 r., przejęcie gospodarstwa rolnego pp. O. nastąpiło na podstawie art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). W myśl art. 9 ust. 2 tej ustawy przejęcie gospodarstwa rolnego możliwe było także z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Z powyższego wynika, iż organ powinien ustalić, że gospodarstwa rolne kwalifikuje się do zaliczenia, jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej oraz, że rolnik spełnia ustawowe warunki. Sama ustawa nie definiowała określenia "wykazuje niski poziom produkcji rolnej". Brak również było przepisów wykonawczych, które wskazywałyby także na tryb kwalifikowania gospodarstw rolnych, jako wykazujących niski poziom produkcji rolnej. Wobec tego odnieść się należy - posiłkowo - do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Zostało ono, co prawda, wydane jako akt wykonawczy do innej ustawy tj. ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz U. Nr 3, poz. 14) jednakże, w ocenie Sądu, winno ono znaleźć odpowiednie zastosowanie dla wyjaśnienia określenia użytego w ustawie będącej podstawą wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r. -"wykazuje niski poziom produkcji rolnej". Powołane rozporządzenie nie tylko IV SA/Wa 1861/08 precyzuje, które gospodarstwo uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji rolnej, ale także wskazuje na procedurę, jaką należy zastosować. I tak: Prezydia gromadzkich rad narodowych zgłaszają wnioski o zaliczenie poszczególnych gospodarstw rolnych do w/w kategorii. Po otrzymaniu wniosku, właściwy organ powołuje zespół trzech specjalistów w celu przeprowadzenia lustracji gospodarstw, o terminie której należy zawiadomić zainteresowanych właścicieli gospodarstw. Po przeprowadzeniu lustracji zespół specjalistów sporządza protokół, w którym wyraża opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. W razie wydania przez zespół opinii, że gospodarstwa rolne kwalifikuje się do zaliczenia do w/w kategorii, właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej przedstawia temu prezydium wniosek o zaliczenie danego gospodarstwa do wymienionej kategorii, o czym także zawiadamia się właściciela gospodarstwa. Prezydium rozpatruje wniosek, przy udziale członka prezydium, przewodniczącego zespołu specjalistów i właściciela gospodarstwa. Dopiero po uznaniu przez prezydium powiatowej rady narodowej, że gospodarstwo rolne podlega zaliczeniu do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji, wydaje się decyzję o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości. Powołana procedura winna także znaleźć odzwierciedlenie w sytuacji, gdy podstawą przejęcia była ustawa o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Należy to rozumieć w ten sposób, że tryb kwalifikacji określony w powołanym rozporządzeniu, nie musiał być ściśle stosowany gdyż rozporządzenie to było katem wykonawczym do innej ustawy, jednakże bez wątpienia określa ono pewne ramy postępowania, również w niniejszej sprawie. Nie może ujść uwadze, iż w dniu wydawania, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, decyzji organ dysponował jedynie notatką służbową z dnia 18 lutego 1975 r. sporządzoną przez jedną tylko osobę tj. p. M., w której stwierdza się, iż plony w przedmiotowym gospodarstwie są poniżej przeciętnej a gospodarstwo nie rokuje nadziei na podźwignięcie produkcji rolnej. Dodatkowo organ przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia zeznania W. B., który stwierdził, iż grunty, stanowiące gospodarstwo rolne pp. O. były odłogowane. Jedynie tym zeznaniom organ administracji dał wiarę. Uszła jednak uwadze organu okoliczność, iż W. B. aktualnie dzierżawi grunty będący przedmiotem niniejszej sprawy, a nadto jest zainteresowany kupnem tego gospodarstwa. IV SA/Wa 1861/08 Zauważyć również należy, że W. B. w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r. miał zaledwie 7 lat. Tymczasem ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów przesłuchań pozostałych świadków nie wynika, jak twierdzi organ, że gospodarstwo pp. O. wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Wręcz przeciwnie - przesłuchani świadkowi tj. sąsiedzi i następcy prawni W. i S. O. posługują się takimi sformułowaniami jak: gospodarstwo było użytkowane, gospodarstwo było prowadzone na dobrym bądź bardzo dobrym poziomie, nieodbiegającym od innych we wsi, grunty uprawiane były w całości. Niektórzy przesłuchani oświadczyli, że nie potrafią określić na jakim poziomie prowadzone było przedmiotowe gospodarstwo rolne. Dodatkowo wskazać należy, iż w samej decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1975 r. podano, że poziom produkcji gospodarstwa nie jest wyższy niż średnia w gminie na podobnych glebach. Takie sformułowanie pokrywa się niejako z zeznaniami świadków, którzy oświadczali w większości, iż gospodarstwo prowadzone było na poziomie nieodbiegającym od innych we wsi. W opinii Sądu, organy w sposób niewystarczający oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności brak jest w aktach sprawy dokumentów, z których wynikałoby, że poziom produkcji w gospodarstwie był niski. Należy pamiętać, iż zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów kpa, a w szczególności jego art. 7, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej załatwienia mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto art. 107 kpa wskazuje, m. in., że uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. W myśl natomiast art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W ocenie Sądu, organ nie zastosował się do wymogów stawianych przez w/w przepisy kpa, a zatem decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r. jako naruszającą prawo, należało uchylić. IV SA/Wa 1861/08 Niniejszy wyrok ma tylko ten skutek, że organy ponownie rozpoznają odwołanie z zastosowaniem reguł postępowania i biorąc pod uwagę ocenę materiału dowodowego przedstawioną przez Sąd, rozstrzygną czy decyzja Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1975 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a.