IV SA/Wa 1861/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. staż. Sebastian Niedbalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].04.2018 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwany dalej [...]WINGiK) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej Starostą) z dnia [...].03.2018 r. nr [...] umarzającą postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] z obrębu [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. M. R. pismem z dnia [...].04.2017 roku zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o przeprowadzenie z urzędu weryfikacji klasy bonitacyjnej gruntów na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] gmina [...]. Na skutek zgłoszonego żądania Starosta [...] - powołując się na § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 roku w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 roku poz. 1246) - zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji zmienionych użytków na obszarze działki nr [...] z obrębu ew. [...]. Poinformował, że do przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych upoważniony został klasyfikator J. K. Pierwsza decyzja Starosty [...] z dnia [...].08.2017 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce [...] z obrębu ewidencyjnego [...] - na skutek odwołania Skarżącego - została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez Organ I. instancji. Organ odwoławczy w swej decyzji z dnia [...].11.2017 r. nr [...], wskazał na wadliwość uchylonego rozstrzygnięcia oraz na konieczność zbadania podstawy prowadzenia postępowania z urzędu w oparciu o § 4 rozporządzenia z dnia 12 września 2012 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu w tej sprawie, uwzględniono fakt, że upoważniony przez Starostę [...] klasyfikator J. K. w trakcie przeprowadzonej wizji na gruncie [...].05.2017 r. poczynił następujące ustalenia - "Na przedmiotowej działce stwierdzono, grunty porośnięte trawami średniej gorszej wartości gospodarczej. Przydatność rolnicza gleb jest na grunty orne, a tym samym brak jest podstawy do zmiany na użytek zielony". Starosta ponownie rozpoznając tę sprawę uznał to ustalenie klasyfikatora za potwierdzenie braku zmiany użytku gruntowego na działce. Przyjął więc, że nie było konieczności przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów i należy umorzyć to postępowanie jako bezprzedmiotowe, co wynika z braku spełnienia przesłanki wskazanej w § 4 cyt. rozporządzenia, stanowiącej podstawę przeprowadzenia klasyfikacji gruntów z urzędu. Stwierdzono, że M. R., zarówno w piśmie z dnia [...].04.2017 roku, jak i w pozostałej późniejszej korespondencji wyraźnie wskazał, że powodem złożenia wniosku o zmianę z urzędu klasyfikacji gruntów jest przede wszystkim zalewanie działki przez wody opadowe z nieprawidłowo wykonanego rowu, odwadniającego przyległą drogę. M. R. podał także, że działka nie jest orana ani nawożona od 25 lat, tak więc są to grunty odłogowane. Starosta stwierdził, że liczna korespondencja kierowana przez Skarżącego do Urzędu wskazuje wyraźnie, że wniosek o przeprowadzenie z urzędu klasyfikacji gruntów na działce numer [...] był spowodowany okresowym zalewaniem działki przez wody opadowe, oraz zbyt dużym - w ocenie Wnioskodawcy - obciążeniem podatkowym. Brak zaś podstawy prawnej do przeprowadzenia z urzędu klasyfikacji gruntów na działce nr [...] obręb ewidencyjny [...] gmina [...] stanowił o obowiązku zakończenia postępowania przez jego umorzenie. Na skutek wniesionego przez Skarżącego odwołania, stanowisko to w całości podzielił Organ odwoławczy. [...]WINGiK nadmienił, że wstępne ustalenia co do zakresu zmiany użytków gruntowych na obszarze objętym modernizacją ewidencji gruntów i budynków powinny zostać dokonane przez wykonawcę modernizacji już przed wszczęciem z urzędu postępowania klasyfikacyjnego. W tej sprawie upoważniony klasyfikator przystępując do przeprowadzenia "ponownej klasyfikacji zmienionych użytków gruntowych w działce nr [...]" stwierdził, że grunty stanowiące działkę należy zaliczyć do gruntów ornych, że nie ma podstawy do ich zmiany na użytek zielony, w wyniku czego odstąpił od przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych wyszczególnionych w § 7 cyt. rozporządzenia. Organ odwoławczy zaznaczył też, że późniejsze czynności kontrolne wykonane przez osobę podpisującą się jako klasyfikator gruntów, ale nie posiadającą stosownego upoważnienia Starosty, nie mogą wprawdzie w świetle przepisów stanowić materiału dowodowego, tym niemniej potwierdzają one, że stan faktyczny jest zgodny z zapisami w ewidencji gruntów i obowiązującą mapą klasyfikacyjną. Z tego względu zaznaczył, że w związku ze stwierdzeniem, iż wykazany w ewidencji gruntów na przedmiotowej działce użytek "grunty orne" jest nadal aktualny, brak jest podstaw prawnych do przeprowadzenia klasyfikacji gruntów z urzędu. Tym samym wszczęte z urzędu postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Podał także, iż zarzuty postawione w odwołaniu są niezasadne. Podstawą prawną postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest bowiem przywołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a nie rozporządzenie z dnia [...].03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jeśli natomiast właściciel działki uważa, że dane zawarte w operacie ewidencji gruntów i budynków, wykazane na podstawie obowiązującej klasyfikacji gruntów przestały być aktualne, to zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów może na swój koszt wystąpić z wnioskiem do właściwego starosty o ponowne przeprowadzenie klasyfikacji na swojej działce. W wywiedzionej skardze M. R. podniósł, że kwestionowana decyzja jest sprzeczna z decyzją z dnia [...].11.2017 r. nr [...] (uchylającą pierwszą decyzję w sprawie kwalifikacji gruntów na tej działce). W decyzji tej [...]WINGiK wymienił – jego zdaniem - liczne naruszenia prawa, jakich dopuściło się Starostwo Powiatowe w [...]. Wśród licznych zarzutów wymienia się m. in.; bezprawne wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów, brak elaboratu gleboznawczego, dopuszczenie do sprawy osób nieuprawnionych, nieposiadających przymiotu strony w tym postępowaniu, zamieszczenie w mediach treści jego decyzji wraz z jego danymi osobowymi itp. Zdaniem Skarżącego. Organ I. instancji nie zastosował się tej decyzji uchylającej przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie naprawił swoich błędów i nie skorygował nieaktualnej ewidencji gruntów, a bezpodstawnie umorzył postępowanie zaskarżoną decyzją. Skarżący wyraził przekonanie, że do tego rozstrzygnięcia doszło na skutek posłużenia się nieprawomocną decyzją z dnia [...].08.2017 r. nr. [...] (a więc pierwszą wydaną w tej sprawie decyzją klasyfikacyjną). Zdaniem Skarżącego, Starosta nie podjął żadnych działań naprawczych w celu zaktualizowania ewidencji gruntów, zgodnie z przepisami prawa i stanem faktycznym istniejącym na gruncie. Zarzucił, że akta sprawy są w nieładzie i niekompletne, strony nie zostały ponumerowane, brak jest spisu dokumentów (metryki sprawy) a w szczególności tabeli zmian gruntowych i korekty powierzchni jaka nastąpiła na działce nr. [...] w wyniku zakończonej modernizacji. Podkreślił, że "władza" zalała mu działkę i nie chce tego przyznać. Jego zdaniem, twierdzenie że przedmiotowa działka to "grunt orny" nie jest zgodne z prawdą, bowiem jest to zadarniona od kilkudziesięciu lat łąka czyli użytek zielony, a od 4 lat gminne rozlewisko. Powołał się na wizję lokalną przeprowadzoną m. in. na jego działce w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 21/17. Podkreślił, że modernizacja i aktualizacja zasobów geodezyjnych należy do zadań własnych Starostwa, musi być oparta na rzetelnych badaniach poszczególnych użytków gruntowych i wiarygodnych dokumentach, a tak nie stało się w tej sprawie. Zakwestionował umorzenie niniejszego postępowania. Jego zdaniem Starostwo powinno prawidłowo określić żyzność gleby (przeprowadzić klasyfikację gleboznawczą) na jego działce nr. [...] . Dopiero wyniki tych wiarygodnych ustaleń mogłyby być źródłem danych ujawnionych w gminnej ewidencji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że niniejsza sprawa po raz kolejny stała się przedmiotem rozpoznania przez Organy obu instancji. Nie ulega wątpliwości, że pierwsza decyzja tycząca kwalifikacji gruntów na przedmiotowej działce, a mianowicie decyzja Starosty [...] z dnia [...].08.2017 r. była wadliwa. Wskazała na konieczność zatwierdzenia z urzędu projektu takich zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce Skarżącego nr [...], zgodnie z danymi zawartymi w operacie klasyfikacyjnym i na mapie klasyfikacyjnej, a jednocześnie z żadnego dokumentu nie wynikało, by takie zmiany, w stosunku do stanu wyjściowego, miały na niej miejsce. W protokole przeprowadzenia ponownej klasyfikacji zmienionych użytków gruntowych na działce nr [...], umocowany klasyfikator – J. K. stwierdził, że zmiany nie nastąpiły (adnotacja "bez zmiany"). Ustalił też, że "Przydatność rolnicza gleby jest na grunty orne, a tym samym brak jest podstawy do zmiany na użytek zielony." Stanowisko jego było więc jednoznaczne. W tym kontekście trzeba zauważyć, że klasyfikator jest osobą dysponującą wiedzą specjalną z danej dziedziny i jego ustalenia nie mogą być kwestionowane przez proste zanegowanie poczynionych ocen. Skarżący dla ich zakwestionowania musiałby dysponować kontroceną innego specjalisty z tej dziedziny. W niniejszej sprawie, to właśnie stanowisko klasyfikatora J. K., przyczyniło się do uchylenia – na skutek odwołania Skarżącego – decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2017 r. nr [...] przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją [...].11.2017 r. nr [...]. MWINGiK uchylając decyzję z [...].08.2017 r. nr [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania I. instancji wyraźnie zaznaczył, że według operatu i mapy kwalifikacyjnej żadne zmiany na tej działce nie zostały wykazane. Zakwestionował więc trafność zatwierdzenia zmian, których w istocie nie ma. Jednocześnie zauważył, że nie wyjaśniono wobec tego czy w ogóle istnieje podstawa do przeprowadzenia owej klasyfikacji z urzędu. Trzeba mieć na uwadze, że klasyfikacji gleb na tej działce dokonywał nieco później także drugi klasyfikator R. L. (w sierpniu 2017 r.). Jakkolwiek nie działał w oparciu o udzielone mu pełnomocnictwo, doszedł do tożsamych wniosków. W aktach sprawy znajdują się opisy odkrywek, wskazujące na to, jakie gleby występują na tej działce i potwierdzające dotychczasowe ustalenia. W aktach administracyjnych jest też protokół z [...].08.2017 r., w którym klasyfikator opisując stan gleb na działce [...] stwierdził, że stan klas na gruncie jest zgodny z zapisem w rejestrze ewidencji gruntów oraz z obowiązującą mapą klasyfikacyjną. W tym stanie rzeczy, właściwa była sugestia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zawarta w uchylającej decyzji z [...].11.2017 r. nr [...] - zbadania podstawy prowadzenia postępowania z urzędu w oparciu o § 4 rozporządzenia z dnia 12 września 2012 roku. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom odwołania i skargi Starosta [...] właściwie wykonał to wskazanie. Trzeba mieć na uwadze, że w myśl § 4 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, z urzędu klasyfikację przeprowadza się: 1) na gruntach, które nie zostały dotychczas sklasyfikowane; 2) na gruntach zmeliorowanych - po upływie 3 lat od wykonania urządzeń melioracji wodnych; 3) na gruntach objętych postępowaniem scaleniowym; 4) na gruntach, na których starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków albo okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych - w przypadku zmiany użytków gruntowych na gruntach podlegających klasyfikacji; 5) po wystąpieniu klęski żywiołowej powodującej zmiany środowiska glebowego; 6) po zalesieniu gruntów na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Skoro prowadzone postępowanie nie wykazało, by została spełniona przesłanka z § 4 pkt 4, to wszczęte z urzędu postępowania kwalifikacyjne było bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Klasyfikację gruntów dla obszarów, dla których jest prowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków przeprowadza się bowiem z urzędu wyłączenie w przypadkach zmiany użytków gruntowych na gruntach podlegających klasyfikacji. Nie zostało zaś w żaden sposób wykazane, że w 2017 r. (dacie modernizacji) istniały podstawy do zmiany klasyfikacji gruntów na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] gmina [...]. Należy zgodzić się z Organem, że wywiad w terenie, w celu ustalenia występujących zmian użytków gruntowych na terenie objętym modernizacją ewidencji gruntów i budynków, należy w zasadzie do zakresu prac z zakresu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. W rozpatrywanej sprawie tak się nie stało i rozstrzygnięcie wątpliwości powierzono specjaliście - upoważnionemu klasyfikatorowi J. K. Trzeba też odnotować, że w sprawie prowadzonej przed WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 21/17 (powołanej przez Skarżącego), tyczącej naruszenia stosunków wodnych i w zw. z tym nałożenia obowiązków na sprawcę tego stanu rzeczy – Sąd uchylając decyzję nakładającą tego rodzaju obowiązki na sąsiada Skarżącego, stwierdził, że nie zostało wykazane, aby to on przyczynił się do zalewania m. in. działki Skarżącego. Uznał tę kwestię za niewyjaśnioną. Odnotowano tam twierdzenie Skarżącego, że rów został wykopany przez Gminę [...]. Należy mieć na względzie, że w niniejszej sprawie Organy nie negują okresowego zalewania tej działki. W odpowiedzi na skargę podano, że protokół z wizji na działce oraz załączone przez stronę zdjęcia ( w szczególności załączone do pisma z dnia [...].07.2017 r.) świadczą o tym, że zalewanie działki przez wody opadowe jest okresowe, a rosnące trawy średniej i słabej jakości nie są dowodem trwałej zmiany użytku gruntowego "grunty orne", na użytek "łąka" lub "pastwisko". Organ odwoławczy potwierdził więc ustalenia I. instancji, że w oparciu o ustalenia i stanowisko klasyfikatora gruntów, nie doszło dotychczas do zmiany rodzaju użytków na tej działce, co musiało prowadzić do umorzenia przedmiotowego, wszczętego z urzędu postępowania. Nie można też pominąć faktu, że Skarżący został pouczony, iż w razie przekonania, że dalsze zalewanie działki, już spowodowało obniżenie klasy bonitacyjnej gleby, zgodnie z przepisem § 3 cyt. rozporządzenia może w każdym czasie wystąpić z wnioskiem do Starosty [...] o ponowne przeprowadzenie klasyfikacji gruntów na swojej działce. Musi mieć jednak świadomość, że klasyfikacja gruntów na wniosek właściciela lub władającego przeprowadzana jest na koszt wnioskodawcy. Trafne są uwagi Skarżącego, że akta administracyjne sprawy nie były należycie uporządkowane i opisane, zawierały jednak wszelkie dokumenty, tak powoływane przez Skarżącego jak i przez Organy. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.