IV SA/Wa 1863/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarowania Odpadami w P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie wód oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor Zarządu Zlewni") z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Dyrektor Zarządu Zlewni określił Przedsiębiorstwu Gospodarowania Odpadami sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżącą" lub "Spółka") za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 219 (słownie: dwieście dziewiętnaście) zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. II. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia i oceny prawne. W dniu [...] lutego 2018 r Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni [...] (dalej: "Zarząd Zlewni [...]"), na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.; dalej: "Prawo wodne") ustaliło, w formie informacji rocznej dla Zakładu Utylizacji Odpadów Komunalnych w [...] (obecnie: Przedsiębiorstwo Gospodarowania Odpadami sp. z o.o. z siedzibą w [...]) za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 270,00 PLN za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Jednocześnie w informacji tej wskazało sposób i terminy płatności rzeczonej opłaty. Powołana informacja roczna została doręczona Spółce w dniu 06 marca 2018 r. W dniu 19 marca 2018 r, z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, skarżącą reprezentowana przez radcę prawnego złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty i zasadnością jej ustalenia za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast wynikające z pozwolenia wodnoprawnego – decyzji Marszałka [...] Nr. [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., zmienionego decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...] (dalej: "Pozwolenie Wodnoprawne"). Spółka podniosła, że w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w dniu [...] maja 2017 r. zawarła umowę NR [...] na odbiór i transport ścieków. Zgodnie z § 1 ust 2 cyt. umowy, zawartej, pomiędzy Spółką a W. B. - Usługi Transportowe Spedycja "[...]", wody opadowe i roztopowe oraz gruntowe z terenu Zakładu Utylizacji Odpadów Komunalnych w [...] sp. z o.o. (obecnie: Przedsiębiorstwo Gospodarowania Odpadami sp. z o.o. z siedzibą w [...]) są odprowadzane do stacji zlewnej Zakładu Wodno - Ściekowego na terenie [...] S.A. w [...] (koszt utylizacji nieczystości ciekłych pokrywa [...] sp. z o.o.). W konsekwencji skarżącą stwierdziła, że nie ma zastosowania art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo wodne, ponieważ Spółka nie odprowadza do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. Zarząd Zlewni [...] w odpowiedzi skierował do Spółki pismo znak [...]. z dnia [...] kwietnia 2018 r., w którym wyjaśnił, iż opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem, a wielkości przyjęte w pozwoleniu stanowią składową wzoru służącego jej wyliczeniu. Okoliczność faktycznego zaprzestania szczególnego korzystania z wód przez podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne, w tym przypadku odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rzeki [...] w km [...] - pozostaje bez wpływu na obowiązek tego podmiotu do wniesienia opłaty stałej. Tak długo, aż pozwolenie wodnoprawne pozostaje w obrocie prawnym, to adresat pozwolenia obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych objętych wydanym pozwoleniem. Innymi słowy opłata stała stanowi formę rekompensaty za samą gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych lub roztopowych, która powstaje od momentu uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego i trwa przez cały okres jego obowiązywania, niezależnie od tego czy faktycznie dochodzi do odprowadzania tych wód. Jednocześnie Zarząd Zlewni [...] poinformował Spółkę, że po ponownym przeanalizowaniu Pozwolenia Wodnoprawnego informacja roczna nr z rejestru [...] została skorygowana z uwagi na błędne zakwalifikowanie usług wodnych, tj. odprowadzanie wód gruntowych z drenażu podfoliowego do rzeki [...]. Wobec powyższego została ustalona nowa informacja roczna ustalająca mniejszą wysokość opłaty stałej do kwoty 219 zł. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Spółka wniosła o określenie wysokości opłaty w drodze decyzji. Spółka stwierdziła, iż wykładnia art. 271 ust. 1 oraz 4 pkt 1 Prawa wodnego została przeprowadzona przez Zarząd Zlewni [...] w sposób nieprawidłowy. Zdaniem Spółki, we wskazanej podstawie prawnej nie ma mowy o samej "możliwości" czy "gotowości" odprowadzania wód, co wskazuje, że doszło do wykładni rozszerzającej, która w tym przypadku nie powinna mieć miejsca. Wskazał również, iż zgodnie z art. 35 ust 1 Prawa Wodnego, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwość korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z z wód oraz szczególnego korzystania z wód, a jednocześnie rodzaje szczególnego korzystania z wód określa art. 34 Prawa wodnego i nie zalicza się do niego odprowadzania do wód - wód opadowych i roztopowych, przez co doszło do nieprawidłowej wykładni. Uzasadniając zaskrzoną decyzję Dyrektor Zarządu Zlewni wskazał, że w sprawie nie doszło do wykładni rozszerzającej art. 271 ust. 1 oraz 4 pkt 1 Prawa Wodnego. Ilość wód opadowych i roztopowych określona w pozwoleniu wodnoprawnym jednostką Qmax określa maksymalną ilość, która może zostać odprowadzona do wód. W związku z tym, opłata stała stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych lub roztopowych, która powstaje od momentu uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego i trwa przez cały okres jego obowiązywania, niezależnie od tego czy faktycznie dochodzi do odprowadzania tych wód. Ponadto w kwestii zakwalifikowania odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych, jako rodzaj szczególnego korzystania z wód miał zastosowanie art. 140 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2001 r. nr 115 poz. 1229 z późn. zm.) w powiązaniu z art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska. Wskazany akt prawny - prawo wodne był podstawą do wydawania pozwoleń wodnoprawnych do końca roku 2017. Biorąc pod uwagę fakt, iż pozwolenie wodnoprawne zostało wydane przez Marszałka Województwa [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r., miały do niego zastosowanie w/w akty prawne. Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie Pozwolenia Wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rzeki [...] w km [...] jej biegu, w ilości nieprzekraczającej: wody opadowe i roztopowe: Qmax =240,0 l/s co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich [...] do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., która wynosi 219,00 PLN za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, albowiem reklamacja nie została uznana przez Zarząd Zlewni [...]. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 1, pkt. 3a oraz ust. 4 pkt. 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Zgodnie z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Z § 6 Rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne - odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Opłata za rok 2018 została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł/dobę, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w Pozwoleniu Wodnoprawnym w ilości 240 l/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,24 m3/s. III.1. Z zaskarżoną decyzją nie zgodziła się Spółka, wnosząc skargę do tutejszego Sądu. W skardze sporządzonej przez radcę prawnego zarzucono: 1) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez błędną ocenę dowodu w postaci umowy nr [...] na odbiór i transport ścieków, zawartej pomiędzy Przedsiębiorstwem Gospodarowania Odpadami w [...] sp. z o.o. a W. B. - Usługi Transportowe Spedycja "[...]", zgodnie z którą wody opadowe i roztopowe oraz gruntowe z terenu Zakładu Utylizacji Odpadów Komunalnych w [...] sp. z o.o. (obecnie: Przedsiębiorstwo Gospodarowania Odpadami sp. z o.o. z siedzibą w [...]) są odprowadzane do stacji zlewnej Zakładu Wodno- Ściekowego na terenie [...] S.A. w [...]; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: — art. 271 ust. 1 pkt 3a Prawa Wodnego, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż opłata stała stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych lub roztopowych, która powstaje od momentu uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego i trwa przez cały okres jego obowiązywania, niezależnie od tego czy faktycznie dochodzi do odprowadzania tych wód; — art. 298 pkt 1 Prawa Wodnego, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, — art. 35 ust. 1 Prawa Wodnego, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż szczególne korzystanie z wód stanowi usługę wodną. III.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy zawarcie przez Spółkę w dniu [...] maja 2017 r opisanej wyżej umowy nr [...] na odbiór i transport ścieków wyłącza obowiązek ponoszenia przez Spółkę opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zdaniem Sądu, podzielić należy w tej kwestii stanowisko Dyrektora Zarządu Zlewni, że do czasu posiadania przez Spółkę pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie uszczelnionym rowem ścieków opadowych i wód gruntowych do rzeki [...], opłaty te winny być przez Spółkę uiszczane. Okoliczność zawarcia wspomnianej umowy na odbiór i transport ścieków nie ma znaczenia dla obowiązku uiszczenia opłaty stałej. Tym samym Dyrektor Zarządu Zlewni nie dopuścił się uchybienia ujętego w punkcie 1 petitum skargi, a dotyczącego rzekomego błędu w ustaleniach faktycznych. Przedmiotem dowodu winny być tylko okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia (art. 75 § 1 w zw. z art. 12 k.p.a.). Tylko ubocznie należy w takiej sytuacji zauważyć, że Spółka rzeczoną umowę traktuje jako dowód na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do stacji zlewnej na terenie [...] S.A. Tymczasem samo przedłożenie umowy, bez dołączenia dowodów na faktyczne wykonywanie tej umowy (np. w postaci rachunków, faktur, protokołów), nie dowodzi jeszcze, że wody opadowe i roztopowe zostały rzeczywiście i w całości odprowadzone do stacji zlewnej na terenie [...] S.A. IV.3. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zgodnie z definicją usług wodnych zawartą w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Zatem bezzasadne są wywody skargi, jakoby opłaty za usługi wodne, które winien ponosić m. in. podmiot korzystający z usług wodnych, związane muszą być tylko z faktycznym odprowadzeniem wód opadowych i roztopowych, a nie również z możliwością takiego korzystania z wód w oparciu o pozwolenie wodnoprawne. Rozstrzygające znaczenie ma tutaj treść art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Z przepisu tego jasno wynika, że dla ustalenia przedmiotowej opłaty stałej faktyczna ilość odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych nie ma znaczenia. Istotna jest tylko wartość maksymalna ujęta w pozwoleniu wodnoprawnym. Innymi słowy, to, czy spółka faktycznie odprowadziła określoną ilość wód opadowych lub roztopowych do rzeki [...], nie miało w sprawie znaczenia. Istotne było to, że Spółka, zgodnie z posiadanym Pozwoleniem Wodnoprawnym, miała taką możliwość. Natomiast faktycznie odprowadzona ilość wód opadowych i roztopowych ma znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty zmiennej. Zgodnie bowiem z art. 272 ust. 5 Prawa Wodnego, wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Ustawodawca w odniesieniu do opłaty stałej odsyła zatem do "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód", zaś w odniesieniu do opłaty zmiennej do "ilości odprowadzonych wód". Zgodnie z powszechnie przyjmowanymi regułami wykładni, bez uzasadnionych powodów różnym zwrotom użytym w tej samej ustawie nie należy przypisywać tożsamego znaczenia (por. np. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80; wyrok NSA z 14 września 2007 r., II FSK 700/07, CBOSA). Na zakończenie należy dodać, że przyjęta w zaskarżonej decyzji wykładnia Prawa wodnego nie pozostaje w sprzeczności z celami tej ustawy. Otóż wprowadzenie instytucji opłat za usługi wodne jest związane z implementacją do prawa krajowego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000). W szczególności celem polityki opłat za wodę jest zachęcenie użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie oraz realizacja zasady "zanieczyszczający płaci" (art. 9 ust. 1 tej Dyrektywy). Spółka, w związku z posiadanym Pozwoleniem Wodnoprawnym, ma prawną i faktyczną możliwość wprowadzania określonej w tym pozwoleniu ilości wód opadowych i roztopowych do rzeki [...]. Jeżeli Spółka zrezygnuje z tej prawnej możliwości korzystania ze środowiska (np. np. występując o wygaszenie Pozwolenia Wodnoprawnego na podstawie art. 162 k.p.a.), wówczas obowiązek uiszczenia opłaty stałej nie powstanie. IV.4. Sąd z urzędu nie stwierdził innych uchybień, niż podniesione w skardze, które mogłyby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. IV.5. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.