IV SA/Wa 1865/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia 11 lipca 2001 r. K. G. (właścicielka sąsiedniej działki) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] lipca 2001 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie przez E. G. budynku mieszkalnego 1/2 bliźniaka i przyłącza energetycznego na działce ewidencyjnej nr [...] we wsi K. Decyzją z [...] lipca 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Organ nadzoru ustalił, iż w decyzja ta nie spełnia wymogów określonych w art. 42 ust. 1 pkt. 2-4 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie określa wszystkich warunków wynikających z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, nie określa warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych, nie określa warunków obsługi w zakresie komunikacji oraz nie określa linii rozgraniczających teren inwestycji, czym rażąco narusza wskazane przepisy. Pismem z dnia 9 sierpnia 2006r. E. G. skierował wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskami uzupełniającymi w przedmiocie zawieszenia postępowania do czasu uzupełnienia decyzji SKO poprzez przedstawienie uzasadnienia prawnego odpowiadającego dyrektywom zawartym w art. 107 k.p.a. oraz poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Pismem z dnia 31 sierpnia 2006r. E. G. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. pismo stanowiące uzupełnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. i art. 98 § 1 k.p.a. odmówiło zawieszenia postępowania oraz działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało, iż wobec pominięcia w decyzji z dnia 2001 r. o warunkach zabudowy istotnych elementów, o których mowa była w art. 42 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wobec rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania Kolegium wskazało, iż nie zaistniała którakolwiek podstaw określonych w art. 97 §1 k.p.a. do obligatoryjnego zawieszenia postępowania nadzorczego. Brak jest również podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 2 k.p.a., skoro postępowanie nadzorcze nie zostało wszczęte na wniosek E. G., lecz K. G., która nie złożyła wniosku o zawieszenie postępowania. E. G. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2006 r. Wyrokiem z dnia 15 maja 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd podniósł, iż w zaskarżonej decyzji Kolegium rozstrzygnęło nie tylko sprawę oceny legalności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] lipca 2001 r., ale również wniosek skarżącego w sprawie zawieszenia postępowania. Sąd zauważył, iż zaskarżona decyzja zawiera materialnoprawne rozstrzygnięcie w sprawie, oraz rozstrzygnięcie wobec wniosku o zawieszenie postępowania, co wykracza poza dopuszczalny zakres orzekania w decyzji administracyjnej wyznaczony art. 138 k.p.a., stanowiąc również naruszenie art. 97 § 3 k.p.a., określającego zarówno formę rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania (postanowienie), jak i środek jego zaskarżenia (zażalenie). Wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania powinien bowiem być rozpatrzony odrębnie i na tę okoliczność powinno być wydane postanowienie. Jednocześnie Sąd nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji w jej materialnoprawnym zakresie, szczególnie przez pryzmat zarzutów zawartych w skardze, uznając, iż decyzja w tym zakresie przedwczesna. Wobec powyższego rozstrzygnięcia sprawa ponownie wróciła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które przede wszystkim postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r. odmówiło zawieszenia postępowania. Z akt sprawy wynika, iż postanowienie to stało się ostateczne. Decyzją z dnia [...] października 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze W. po powtórnym rozpoznaniu wniosku E. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2006r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. jest przepis art. 156 §1 pkt 2 kpa, a nie art. 156 §1 pkt 7 kpa w zw. z art. 46a ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego chybione są zarzuty E. G. o braku wykazania przez organ nadzoru sprzeczności ustaleń zawartych w decyzji z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego wydano te decyzję. W ocenie Kolegium, brak określenia w decyzji szeregu obligatoryjnych elementów, mogło doprowadzić do sytuacji, iż inwestor uzyskałby następnie pozwolenie na budowę i wzniósł budynek naruszający przepisy planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zakwestionowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2001 r. nie zawiera określenia okresu jej ważności, dlatego w oparciu o tę decyzję można się ubiegać o wydanie zezwolenia na budowę nawet w chwili obecnej, zaś wobec nieokreślenia w decyzji szeregu ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania, inwestor mógłby się ubiegać o wydanie zezwolenia na budowę obiektu rażącego niezgodnego z normami planu zagospodarowania, np. obiektu o wysokości znacznie przewyższającej dopuszczone ówczesnym planem 2,5 kondygnacji nadziemnej lub obiektu zlokalizowanego w 45-metrowej strefie ochronne rzeki R. W decyzji z 2001 r. nie określono również innych warunków wynikających z przepisów szczególnych, warunków w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz linii rozgraniczających teren inwestycji. Pozostawienie zatem w obiegu decyzji mogącej wywołać tak daleko idące skutki byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Kolegium wskazało także, iż badana decyzja o decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, stanowiących - zgodnie z art. 156 §2 kpa - negatywną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ fakt zrealizowania budynku mieszkalnego przez inwestora jest okolicznością faktyczną będącą następstwem (skutkiem) wydania zezwolenia na budowę, a nie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pismem z dnia 29 października 2007r. E. G. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił Kolegium niewłaściwe zastosowanie art. 156 k.p.a. w zw. z art. 104 k.c. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji oraz ograniczenie się do niestarannego wskazania braków w treści decyzji z dnia 2001 r., które zdaniem organu mają charakter "obligatoryjny". W ocenie skarżącego Kolegium nie wykazało dlaczego braki decyzji o warunkach zabudowy obrażają porządek prawny. Według skarżącego oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zawierała wystarczająco dużo informacji, zakazów i nakazów aby zaprojektować dom jednorodzinny w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r. WSA w Warszawie oddalił skargę. Sąd uznał, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] lipca 2001 r. nie określała: wszystkich warunków wynikających z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych, warunków obsługi w zakresie komunikacji oraz nie określała linii rozgraniczających teren inwestycji, czym rażąco naruszyła przepis art. 42 ust. 1 pkt 2,3-4, 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też rozstrzygnięcie Kolegium o stwierdzeniu nieważności decyzji Sąd uznał za prawidłowe. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej E. G. od w/w wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2009 r. uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny podniósł, iż ocena dopuszczalności stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji poprzedzona być musi jednoznacznymi ustaleniami czy brak wszystkich elementów decyzji wynikających z art. 42 ustawy zagospodarowaniu przestrzennym wynika z okoliczności, iż warunki te zostały spełnione ale brak jest ich w decyzji czy też niezamieszczenie ich w decyzji było konsekwencją nierozważenia sprawy w tym zakresie. Takiej oceny w sprawie nie dokonano. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W myśl z art. 190 ustawy P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrując ponownie sprawę na podstawie wyżej wymienionego kryterium, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, co z kolei prowadzi do ich uchylenia. Jak wynika z akt sprawy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] lipca 2001 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji (1/2 "bliźniaka" i przyłącza energetycznego) niewątpliwie narusza prawo, nie zawierając wprost wszystkich elementów wymaganych art. 42 ust. 1 obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), ale to jeszcze samo przez się nie oznacza, że decyzja ta rażąco narusza prawo jak tego wymaga art. 156 § 1 pkt 2 kpa aby można było ją zakwestionować w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. Oczywiście nie można zasadnie twierdzić, że jeżeli w przedmiotowej decyzji kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym, nie zostały expressis verbis wskazane wyliczone tam wymagania (warunki wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi komunikacyjnej, linii rozgraniczającej teren inwestycji) to zawsze, bez żadnych wyjątków, rażąco narusza prawo, skutkując jej nieważnością. Może być bowiem i tak, że określone wymagania wynikają z treści decyzji, analizowanej w jej całokształcie. Dla oceny zastosowania w sprawie nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji konieczne jest wcześniejsze wyjaśnienie przez organ prowadzący postępowanie czy brak w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych wynikał z tego, że ograniczeń stąd wynikających w sprawie nie było, czy też były i nie zostały w decyzji zamieszczone. Jeżeli bowiem okazałoby się, że ograniczeń powyższych nie było to niezamieszczenie w decyzji stosownej adnotacji nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Podobnych wyjaśnień i ocen wymagają też pozostałe kwestie (ewentualne szczególne warunki obsługi w zakresie komunikacji dla niewielkiego przecież budynku mieszkalnego czy linie rozgraniczające dla budynku typu bliźniaczego). Co do zaś okresu ważności decyzji to trzeba zauważyć, że znajduje się on w kwestionowanej decyzji, tyle że nie w formie wyodrębnionego punktu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. zostały wydane z naruszeniem 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Z tych też względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2 orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.