IV SA/Wa 187/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 roku, Nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. podjął postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV wraz infrastruktura towarzyszącą. Na powyższe postanowienie zażalenia wnieśli K. G. i S. G. Postanowieniem, Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 roku Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność wymienionych wyżej zażaleń. W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wydane zostało na podstawie art. 123 k.p.a. Zgodnie z § 2 tego przepisu postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, ale nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy k.p.a. stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Art. 123 k.p.a. nie przyznaje stronom prawa do wniesienia zażalenia na postanowienia wydane w tym trybie. Również ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie przewiduje zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Zdaniem organu odwoławczego nie znajduje zastosowania w sprawie art. 97 § 2 k.p.a. Podstawą zawieszenia postępowania był bowiem art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Art. 97 k.p.a. zawiera ściśle określony katalog przesłanek zawieszenia postępowania i nie może być stosowany w innych przypadkach. Na powyższe postanowienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. K. i K. G. K. G. podniósł zarzut, że przepisy k.p.a. są przepisami o charakterze ogólnym w stosunku do przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przepisy szczególne nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wskazuje na niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Brak jest natomiast w tej ustawie jakiegokolwiek przepisu, który regulowałby kwestę podjęcia zawieszonego postępowania. Tym samym, zdaniem skarżącego, podstawą do podjęcia postępowania zawieszonego na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 roku jest art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a., który przewiduje możliwość złożenia zażalenia na podjęcie zawieszonego postępowania. Skarga J. K. została odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 12 lipca 2011 roku (k - 64 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodzić należy się ze skarżącym, że art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) wskazuje na niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Z przepisu tego nie wynika natomiast niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Przepis ten nie stanowił także podstawy prawnej podjęcia zawieszonego postępowania. Wymieniona wyżej ustawa nie zawiera przepisów regulujących kwestię podjęcia zawieszonego postępowania. Art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 roku wskazuje na okoliczność stanowiącą obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania przez organ administracji. Jest to dodatkowa obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania w stosunku do przesłanek wymienionych w art. 97 § 1 pkt 1 - 4 k.p.a. Podstawą prawną podjęcia postępowania administracyjnego zawieszonego z przyczyn obligatoryjnych jest art. 97 § 2 k.p.a. niezależnie od tego, czy dotyczy to przyczyn wymienionych w art. 97 § 1 pkt 1—4 k.p.a., czy też obligatoryjnych przyczyn wskazanych w ustawach szczególnych. Zgodnie z treścią art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony był pogląd, że sformułowanie "w sprawie zawieszenia postępowania" oznacza, że nie ma żadnych ograniczeń, co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Stronom przysługuje więc zażalenie na każde z postanowień możliwych do wydania w sprawie zawieszenia postępowania. W uchwale z dnia 22 maja 2000 roku, sygn. akt OPS 4/00 (ONSA 2000/4/137) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Na postanowienie organu I instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego stronie przysługuje zażalenie na podstawie art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego." Wskazać jednak należy, że treść art. 101 § 3 k.p.a. uległa zmianie. Na mocy art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 11, poz. 18 ze zm.). Przepis ten aktualnie brzmi następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie." Zmiana ta weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 roku. Celem ustawodawcy dokonującego tej zmiany było nadanie innego znaczenia sformułowaniu "w sprawie zawieszenia postępowania". Aktualnie nie może być on rozumiany w taki sposób, jak to wynikało z orzecznictwa sądowoadministracyjnego przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku. Pojęcie to należy interpretować zawężająco. Aktualne brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. pozwala na sformułowanie wniosku, że zażalenie służy wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie służy natomiast zażalenie na inne postanowienia związane z kwestią zawieszenia postępowania np. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu postępowania. Skoro art. 101 § 3 k.p.a. w pierwotnym brzmieniu pozwalał na wniesienie zażalenia na każde postanowienie związane z zawieszeniem postępowania, to za nieracjonalne należałoby uznać postępowanie ustawodawcy polegające zmianie treści tego przepisu i wyróżnieniu postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania możliwością złożenia na nie zażalenia przy jednoczesnym pozostawieniu pierwotnego znaczenia sformułowania "w sprawie zawieszenia postępowania". Skoro na odmowę podjęcia zawieszonego postępowania możliwe byłoby wniesienie zażalenia z samego faktu, że jest ono wydane "w sprawie zawieszenia postępowania" to uzupełnianie art. 101 § 3 k.p.a. o sformułowanie "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" byłoby zbędne. Założenie racjonalności ustawodawcy jest podstawową zasadą wykładni prawa i niedopuszczalne jest jej kwestionowanie. Należy więc uznać, że celem ustawodawcy było zawężenie możliwości wnoszenia środków odwoławczych od postanowień wydawanych w przedmiocie zawieszenia postępowania do postanowień o zawieszeniu postępowania i postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. W dacie wydawania zaskarżonego postanowienia skarżącemu przysługiwał środek odwoławczy w postaci zażalenia od postanowienia organu I instancji o podjęciu zawieszenia postępowania. Stwierdzenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska niedopuszczalności zażalenia było wiec rozstrzygnięciem błędnym. Zdaniem Sądu, brak jest jednak podstaw do uchylenia tego postanowienia. Po jego uchyleniu organ odwoławczy byłby bowiem zobligowany stosować przepisy k.p.a. w ich aktualnym brzmieniu. Organ odwoławczy musiałby więc stosować art. 101 § 3 k.p.a. w jego aktualnym brzmieniu. Przepisy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają przepisu przejściowego, który nakazywałby organom administracji stosować art. 101 § 3 k.p.a. w jego dotychczasowym brzmieniu do spraw, w których wniesione zostały zażalenia przed datą zmiany tego artykułu. Oznacza to zaś, że nie mógłby merytorycznie rozpoznać zażalenia, gdyż aktualnie nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Zmiana treści art. 101 § 1 k.p.a. oznacza, że rozpatrywanie zażalenia stałoby się bezprzedmiotowe, co skutkowałoby koniecznością jego umorzenia przez organ odwoławczy. Uchylenie zaskarżonego postanowienia nie zmieniłoby więc sytuacji skarżącego w porównaniu do tej, która powstała na skutek stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia. Podkreślić również należy, że zawieszone postępowanie zawieszone było z powodu konieczności dostarczenia przez inwestora raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Podjęcie postępowania nastąpiło w związku z przedłożeniem tego raportu przez inwestora. Jeśli skarżący uważa, że raport nie został przedłożony lub, że raport został przedłożony, ale jest niepełny, to może podnosić tego rodzaju zarzuty w postępowaniu głównym dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla planowanej przez inwestora inwestycji. Wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie zamyka bowiem drogi podnoszenia w postępowaniu głównym tego rodzaju zarzutów. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenia jego nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.