IV SA/Wa 1870/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi B. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] czerwca 2009 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej B. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] września 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia B.C. na postanowienie Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 roku, znak: [...], uzgadniające w zakresie ochrony gruntów rolnych warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy zagrodowej gospodarstwa rolnego specjalizującego się w hodowli ryb i koni, obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego, budynku gospodarczo-inwentarskiego dla nie więcej niż 10 DJP oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne na nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], położonej we wsi K., gmina B. postanowiło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż Starosta [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 roku, uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych przedłożony projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy zagrodowej gospodarstwa rolnego specjalizującego się w hodowli ryb i koni, obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego, budynku gospodarczo-inwentarskiego dla nie więcej niż 10 DJP oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne na nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], położonej we wsi K., gmina B. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosła B.C., wnosząc o jego uchylenie, wskazując na naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia. Skarżąca zwróciła uwagę na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...] i [...] przy nieuregulowaniu dojazdu do działki leżącej pomiędzy terenem inwestycji oznaczonej nr [...], stanowiącej jej własność. B.C. wskazała również, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji będzie stanowiło kolejną próbę obejścia ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem już uprzednio wnioskodawcy bezskutecznie występowali o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla 1 gospodarstwa agroturystycznego. Rozpatrując powyższą sprawę Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia zażalenia podnosząc, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest ocena prawidłowości projektu decyzji o warunkach zabudowy jako całości, lecz jedynie ocena tego projektu w części odnoszącej się do wymagań określonych ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Inwestycja ta bowiem polegać będzie na realizacji zabudowy zagrodowej gospodarstwa rolnego specjalizującego się w hodowli ryb i koni, obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego, budynku gospodarczo-inwentarskiego dla nie więcej niż 10 DJP oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne. W ocenie Kolegium, na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że hodowla ryb stanowi działalność rolniczą. Natomiast hodowla koni do 10 DPJ, uznana została za dział specjalny produkcji rolnej w myśl art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jednolity: Dz. U. 2000 roku Nr 14 póz. 176 ze zm.) w zw. z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 września 2008 roku w sprawie norm szacunkowych dochodu z działów specjalnych produkcji rolnej (Dz.U. Nr 173, póz. 1073). Oznacza to, iż działki nr ewid. [...] i [...], położone we wsi K., na których realizowana ma być przedmiotowa inwestycja nie będą podlegać wyłączeniu z produkcji rolniczej i nadal będą stanowić grunty rolne. Pismem z dnia [...] października 2009r. B.C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie zarzucając mu rażące naruszenie przepisów prawa polegające na rozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zażalenia z dnia [...] czerwca 2009 roku bez odniesienia się do zarzutów w nim wskazanych. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymując zarzuty podniesione w skardze wiosło o oddalenie skargi. 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, który dokonuje uzgodnienia w zakresie oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. 2004 roku Nr 121 poz. 1266 ze zm.). Zarówno zaskarżone do Sądu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i utrzymanie nim w mocy postanowienie Starosty [...] uzgadniające w zakresie ochrony gruntów rolnych warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy zagrodowej gospodarstwa rolnego specjalizującego się w hodowli ryb i koni, obejmującego budowę budynku 3 mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego, budynku gospodarczo-inwentarskiego dla nie więcej niż 10 DJP oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne na nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], położonej we wsi K., gmina B. - podjęte zostały w ramach postępowania uzgodnieniowego. W ocenie Sądu jednak fakt, iż Starosta [...] jest jedynie organem uzgodnieniowym zobowiązanym do uzgodnienia danego przedsięwzięcia w ramach jego ustawowych kompetencji, nie zwalnia go z obowiązków wynikających z postanowień art. 7 i 77 k.p.a. i zobowiązujących organy administracji publicznej do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem w sprawie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu wydane w niniejszej sprawie postanowienia zapadły z naruszeniem powyższej zasady, albowiem przesłany do Starosty [...] przez Burmistrza Gminy B. do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie odpowiada postanowieniom zawartym w rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji ( § 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Fakt, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego, na którym planowana jest inwestycja przekracza średnią powierzchnię 4 gospodarstwa w gminie B. i zastosowanie znajduje art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mówiący o tym iż nie stosuje się "zasady dobrego sąsiedztwa", nie oznacza iż w decyzji nie ustala się parametrów planowanej inwestycji. Przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji takich ustaleń nie zawiera. W tej sytuacji trudno ocenić czy rzeczywiście planowana inwestycja może być zakwalifikowana jako zabudowa zagrodowa. Skoro jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na stanowiska komentatora - przedmiotowe uzgodnienie ma na celu kontrolę, czy nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz." red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 429-430) to w ocenie Sądu organ uzgadniający nie może mieć jakichkolwiek wątpliwości co do charakteru i rodzaju planowanej inwestycji. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne stanowią grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz grunty rolne stanowią grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Starosta [...] nawet jako organ uzgodnieniowy rozstrzygający jedynie kwestię wpadkową, będąc organem administracji publicznej zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Wobec zatem przedstawionych wątpliwości co do możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji na danym terenie Starosta mógł odmówić uzgodnienia lub zwrócić się do Burmistrza Gminy B. prowadzącego główne postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy o nadesłanie prawidłowo sporządzonego projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami tj. analizą graficzną i tekstową wykonaną zgodnie z obowiązującymi przepisami. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem 5 organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W oparciu art. 200 powołanej ustawy Sąd orzekł o kosztach postępowania zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.