IV SA/Wa 1870/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - oddala skargę - Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] wydane po rozpatrzeniu zażalenia W. S. na postanowienie Marszałka Województwa [....] z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...], którym postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. Stan sprawy przedstawia się w następujący sposób. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., Marszałek Województwa [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, między innymi Załącznika nr 1 i 2 oraz z wyrysu z Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż teren zamierzonej inwestycji budowlanej znajduje się w rezerwie terenu wskazanej dla planowanej ponad lokalnej trasy drogowej ekspresowej [...] (tzw. trasy [...]). Powyższa trasa drogowa ekspresowa - Trasa [...] - jako element systemu transportowego W. to obwodnica o podwyższonym standardzie, jest uwzględniona w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] — Uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...].06.2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] z 28.[...]2004 r., poz. [....]). Dlatego realizacja powyższej inwestycji budowlanej pozostaje w kolizji z zadaniami, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren wnioskowanej inwestycji był przeznaczony w miejscowym planie obowiązującym poprzednio pod inwestycję celu publicznego o ponadlokalnym znaczeniu i z tego względu odmowa uzgodnienia ww. projektu decyzji jest uzasadniona. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł W. S., który zarzucił błędne przyjęcie przez organ, iż istnieją przeszkody do wydania orzeczenia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniósł, że Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] uchwalony uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nie jest bowiem aktem kształtującym zagospodarowanie przestrzenne na konkretnym terenie. Jest on cały czas aktualizowany, tym bardziej, iż od jego uchwalenia upłynęło prawie 10 lat. Jedynym aktem wiążącym na danym terenie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który do dzisiaj nie został uchwalony. Po ponownej analizie akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że teren objęty planowaną inwestycją w planie miejscowym dotyczy to ustalenia Planu Ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., był przeznaczony pod realizację inwestycji celu publicznego i prowadzi to do zastosowania trybu z art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że jeżeli w planie miejscowym, który już nie obowiązuje, dany teren był zarezerwowany np. pod drogę o zasięgu ponadlokalnym, to konieczne jest uzyskanie stanowiska organu wymienionego w art. 53 ust. 4 pkt 10a ww. ustawy, czy nadal taka inwestycja jest przewidziana w ramach polityki makro. Wówczas organy ze względu na swoje kompetencje posiadają aktualne informacje odnośnie polityki przestrzennej na szczeblu wojewódzkim i w postępowaniu uzgodnieniowym mają możliwość wypowiedzenia się. W konsekwencji przeznaczenie w planie miejscowym pod inwestycję o charakterze celu publicznego determinuje jedynie obowiązek uzyskania uzgodnienia. Organ uzgadniający, działając na podstawie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p., musi respektować postanowienia planu województwa dotyczące nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nieuwzględnienie postanowień planu województwa w zakresie ponadlokalnym inwestycji celu publicznego podczas ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnych, a więc przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziłoby do zniweczenia celów jakim służy planowanie przestrzenne na szczeblu województwa. Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że droga klasy [...] jest uwzględniona w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] - Uchwala Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. (Dz. Urzęd. [...] nr [...], poz. [...]) i jak wynika z załączonego do akt sprawy wypisu z tego planu, to przebieg trasy koliduje z planowaną inwestycją. Jednocześnie z wypisu z uprzednio obowiązującego planu wynika, iż teren planowanej zabudowy znajdował się na objętym ustaleniami Planu Ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. i według ustaleń tego planu teren inwestycji położony był na rezerwie terenu wskazanej dla planowanej trasy drogowej ekspresowej Trasy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uznał, iż planowana inwestycja byłaby sprzeczna z podjętym zamiarem realizacji celu publicznego. Nie godząc się z rozstrzygnięciem organu W. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że przedmiotową działkę kupił jako budowlaną i w dacie jej zakupu posiadał informację od Urzędu Dzielnicy, iż może wybudować na niej dom mieszkalny wraz z infrastrukturą. Wskazał, że organy błędnie przyjęły, iż obecny stan prawny stanowi przeszkodę do wydania postanowienia w zakresie uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż jej realizacja byłaby w sprzeczności z zamiarem realizacji inwestycji celu publicznego o charakterze ponadlokalnym, jaką jest planowana w przyszłości trasa drogowa [...]. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasową argumentację, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2014 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2013 odpowiadają prawu. Podstawę materialnoprawną postanowienia uzgodnieniowego stanowił przepis art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p., który obliguje organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, do uprzedniego uzgodnienia projektu decyzji z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy uzgadnia się z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). W myśl z kolei art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz określa się w szczególności rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę w związku, z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Organ uzgadniający działa, więc opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (wyrok NSA z 9.05.2001 r., sygn. akt IV SA 2255/99, publ. Lex nr 55769). Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, iż odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 428). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji - właściwe dla omawianego uzgodnienia - w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wpadkowe (uzgodnienowe), a wydane postanowienia odpowiadają prawu. Według ustaleń Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust 3 u.p.z.p.), teren planowanej inwestycji przeznaczony został pod budowę ponadlokalnej trasy drogowej ekspresowej [...]. Planowana przez skarżącego inwestycja pozostaje, zatem w kolizji z inwestycją celu publicznego o ponadlokalnym znaczeniu, co uniemożliwia pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ uzgadniający - dokonując oceny projektu tej decyzji z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego regulującego określoną kwestię - w sposób prawidłowy uznał, iż w realiach niniejszej sprawy istotne są również postanowienia zawarte w uchwale Sejmiku Województwa [...] z [...] czerwca 2004 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zgodnie z którymi na terenie planowanej inwestycji również przewidziana jest ww inwestycja drogowa, a więc także i w tym dokumencie działka skarżącego objęta jest zamierzeniem realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Plan miejscowy zagospodarowania województwa w części dotyczącej rozmieszczenia ponadlokalnych inwestycji celu publicznego stanowi podstawę do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Stanowi o tym wprost przepis art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. Racio legis takiego uregulowania wynika niewątpliwie z potrzeby respektowania ustaleń planu województwa przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji braku gminnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak konieczności uwzględniania zapisów planów województwa w zakresie ponadlokalnych inwestycji celu publicznego podczas ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnych, a więc przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłby, bowiem do całkowitego zdeprecjonowania postanowień planów województwa i dawałby możliwości zupełnego nieliczenia się z planowaniem o ponadlokalnym charakterze. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem, którego regulacje stanowią wytyczne dla planowania przestrzennego na niższym szczeblu i wiążą bezpośrednio podmioty funkcjonujące wewnątrz systemu administracji publicznej. Wobec powyższego organ dokonujący uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji skarżącej nie mógł pominąć zapisów wojewódzkiego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiących o planowanej budowie trasy drogowej na terenie, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego. Działania organu nie można ocenić, jako naruszającego prawo. Jednocześnie wyjaśnić należy skarżącemu, że właściciele nieruchomości znajdujących się na terenach, na których planowane są inwestycje celu publicznego o ponadlokalnym charakterze, znajdują ochronę w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku bierności organów odpowiedzialnych za realizację inwestycji celu publicznego. Otóż w myśl art. 53 ust 5a u.p.z.p., który stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust 1 u.p.z.p.), w przypadku odmowy uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez organy, o których mowa w ust. 4 pkt 10, z uwagi na zamiar realizacji na objętym wnioskiem terenie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiesza się na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jeżeli w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego nie uchwalono miejscowego planu albo nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego, związanej z tymi zadaniami, decyzję wydaje się pomimo braku tego uzgodnienia. Powołany przepis wskazuje co prawda jedynie na art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p., jednakże brak wskazania również na art. 53 ust. 4 pkt 10a pozostaje - zdaniem Sądu - bez znaczenia dla jego wykładni literalnej skoro w dalszej części tego przepisu wprost wskazuje się, iż zamiar realizacji na objętym wnioskiem terenie zadań rządowych albo samorządowych, dotyczyć ma przedsięwzięć służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa zarówno w art. 39 ust. 3 pkt 3 (art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p.), jak i art. 48 (art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p.). I właśnie ta regulacja mogła zaważyć na możliwości uzyskania przez skarżącego pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej na działce. Podsumowując wskazać należy, iż Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] nie naruszają prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.