IV SA/Wa 1870/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi O. [...] z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz O. z siedzibą w M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] maja 2017r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu zażalenia O. [...] na postanowienie Starosty [...] nr [...] znak: [...] z dnia [...].07.2013r. w sprawie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedsięwzięcia polegającego na budowie zabezpieczenia wału przeciwpowodziowego na lewym brzegu [...] w km 494 obejmującej budowę zespołu budowli o kierunku równoległym do brzegu, realizowaną na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych we wsi [...] i na terenie działek o nr ew. [...] i [...] położonych we wsi [...] gm. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Postanowieniem nr [...] znak: [...] z dnia [...].10.2011r. Starosta [...] uzgodnił w zakresie ochrony środowiska warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedsięwzięcia polegającego na budowie zabezpieczenia wału przeciwpowodziowego na lewym brzegu [...] w km 494 obejmującej budowę zespołu budowli o kierunku równoległym do brzegu, realizowaną na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych we wsi [...] i na terenie działek o nr ew. [...] i [...] położonych we wsi [...] gm. [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyło O. [...] podnosząc, że postanowienie jest bezprzedmiotowe - w części dotyczącej uzgodnienia warunków zabudowy dla budowli wodnych, które mają być położone w miejscowości [...] - ze względu na okoliczność, iż na wymienionym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W zażaleniu podniesiono także, że postanowienie wydano z rażącym naruszeniem art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody - w części dotyczącej uzgodnienia warunków zabudowy dla budowy budowli wodnych, które mają się znajdować na działce nr [...] w [...], położonej w całości w rezerwacie przyrody (ornitologicznym) o nazwie "[...]". Kolejnym zarzutem podniesionym w zażaleniu było nierozpatrzenie przez organ współdziałający I instancji w trakcie zakończonego w dniu [...].10.2011r. postępowania, iż teren działki nr [...] w [...] wchodzi w skład obszaru specjalnej ochrony ptaków sieci Natura 2000 o nazwie "[...]", co nie zostało uwzględnione w ustalanych przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] warunkach zabudowy dla ww. działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2013r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Starosta [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...].07.2013r. uzgodnił w zakresie ochrony środowiska warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedsięwzięcia polegającego na budowie zabezpieczenia wału przeciwpowodziowego na lewym brzegu [...] w km 494 obejmującej budowę zespołu budowli o kierunku równoległym do brzegu, realizowaną na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych we wsi [...] i na terenie działek o nr ew. [...] i [...] położonych we wsi [...] gm. [...]. Zażalenie na postanowienie złożyło O. [...] wnosząc o uchylenie postanowienia w całości i wydania odmowy uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wymienionego przedsięwzięcia. W zażaleniu zarzucono wydanie postanowienia rażąco sprzecznego z postanowieniem Kolegium nr [...], niezgodnie z ustaleniami zawartymi w przepisie o ochronie środowiska - obowiązującym planie ochrony rezerwatu ornitologicznego o nazwie "[...]", z niewłaściwą podstawą prawną - gdyż w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy aktualnego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bez decyzji właściwego organu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, dla którego uzgodniono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu - co narusza obowiązujący w tym postępowaniu art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, po przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania uzgodnieniowego z rażącym naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, jak również bez powiadomienia stron tego postępowania o możliwości wniesienia końcowych uwag i wniosków w sprawie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia - co naruszyło prawa tych stron, w tym również O. [...] do brania czynnego udziału w postępowaniu i miało wpływ na wynik dokonanego przez Starostę [...] uzgodnienia. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało powołaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie przepisów z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym przed 28 lipca 2005r. (na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U nr 113, poz. 954)). Powołano, że w aktach przesłanych do Kolegium przed wydaniem postanowienia nr [...] z dnia [...].02.2013r. brak było informacji, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu toczy się na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ powołał art. 46 oraz art. 48 ustawy poś w brzmieniu obowiązującym przed 28 lipca 2005r., wskazując, że organ uzgadniający wydaje rozstrzygnięcie w formie decyzji. Powołano również art. 378 ust. 1 w/wym. ustawy, wskazując, że organem właściwym do dokonania uzgodnienia jest starosta. Organ odwoławczy uznał, że postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia [...].07.2013r. w istocie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed 28 lipca 2005r. Wskazano, że decyzja administracyjna jest prawidłowa (obowiązuje), jeżeli została podjęta i wydana przez właściwy organ administracji publicznej, we właściwym trybie i na podstawie właściwych przepisów prawa. Powołano, że zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty [...] zawiera wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 107 § 1 kpa. Wskazano, że Starosta [...] występujący w niniejszej sprawie jako organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on jedynie powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, w niniejszym przypadku w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter więc charakter pomocniczy. Uzgodnienie to nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie ani nie kończy postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w zażaleniu dotyczącego powołania w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] nie powołał w podstawie prawnej wskazanego przepisu, a więc zarzut ten jest nieuzasadniony. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło O. [...] (O. [...]). Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: - art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska - czyli z błędnym zastosowaniem art. 123 kpa, zamiast - art. 104 kpa. Naruszenie to skutkowało błędną formą załatwienia sprawy przez SKO w [...] - poprzez wydanie postanowienia, a nie decyzji administracyjnej. Miało to istotne znaczenie dla wyniku zaskarżonego rozstrzygnięcia - gdyż przed wydaniem w dniu [...] maja b.r. postanowienia nie został zastosowany przez SKO w [...] wobec stron postępowania art 10 par. 1 kpa - co uniemożliwiło im, również [...], zapoznanie się z kompletnymi aktami sprawy i wniesienie końcowych wniosków i oświadczeń, - art. 7 kpa - gdyż organ odwoławczy nie wyjaśnił szeregu okoliczności faktycznych i prawnych, dotyczących omawianej sprawy uzgodnienia ustalanych przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianego przedsięwzięcia istniejących w dacie wydania zaskarżonego postanowienia - czyli wg stanu faktycznego i prawnego na maj 2017r., oraz zaniechało ustosunkowania się do większości zarzutów O. [...] wniesionych w zażaleniu [...] na Postanowienie Starosty Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2013r., - bez rozpatrzenia wpływu przedsięwzięcia na stan obszaru specjalnej ochrony ptaków sieci Natura 2000 o nazwie "[...]" ([...]), w którym - w całości - położone jest omawiane przedsięwzięcie. Tym samym nie zostało ustalone, czy w sprawie mają zastosowanie okoliczności, o których jest mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z postanowieniem organu I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu odwoławczym nie rozpatrzono zarzutu O. [...] o sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z art. 15 ust. 1 pkt. ustawy o ochronie przyrody, gdyż SKO w [...] nie uprawdopodobniło iż odnośnie planowanej budowy budowli wodnych na terenie działki Nr [...] w [...] (wchodzącej w skład rezerwatu przyrody "[...]") ma zastosowanie art. 15 ust. 2 tej ustawy. Nie rozpatrzono również zarzutu zgodności ustalanych warunków zabudowy - w zakresie ochrony środowiska - z ustaleniami dotyczącymi tego zagadnienia w uchwalonym w międzyczasie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego gruntów wsi [...]. Wskazano, że w uzgodnieniu dotyczącym ochrony środowiska całkowicie została pominięta przynależność całego terenu, gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie do obszaru sieci Natura 2000 "[...]", w którym głównym przedmiotem ochrony są ptaki wodno-błotne (np. [...] - [...],[...] i [...]) i ich siedliska lęgowe, wypoczynku i żerowania - znajdujące się w międzywalu [...], także bezpośrednio w rejonie bezpośredniego oddziaływania planowanej budowy. Skarżący podał, że tym samym nie zostało wyjaśnione podstawowe zagadnienie - dotyczące ochrony środowiska - czy w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których jest mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Wskazano również, że SKO w [...] utrzymało także niesłusznie w mocy postanowienie organu I instancji, które było wydane na podstawie już nieaktualnego w dacie rozstrzygnięcia l-instancyjnego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 2004r., Nr 257, poz. 2573, ze zm.) - podczas gdy w omawianej sprawie, wobec braku przepisów przejściowych należało zastosować aktualne Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity - Dz. U. 2016r., poz. 71), które weszło w życie w dniu 15 listopada 2010r. i dotyczy także postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skarżący poniósł, że to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć również istotny wpływ na wynik wadliwego rozstrzygnięcia - gdyż numeratywny zbiór przedsięwzięć jest znacząco różny od siebie w każdym z przywołanych powyżej rozporządzeń wykonawczych Rady Ministrów. Ponadto Skarżący nie zgodził się z twierdzeniami organu odwoławczego, że postępowanie prowadzone przez Starostę jest tylko postępowaniem pomocniczym. W opinii Skarżącego organ prowadzący postępowanie w zakresie uzgodnienia winien wyjaśnić w sposób rzetelny wszystkie kwestie dotyczące ochrony środowiska już na etapie pierwszoinstancyjnego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. W toku rozprawy pełnomocnik Skarżącego cofnął zarzut z pkt. 1 skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonana sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 15 k.p.a. Przepis ten obliguje organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia sprawy w sensie merytorycznym oraz do odniesienia się do zarzutów składanych w toku postępowania odwoławczego. W przedmiotowej sprawie postępowanie było prowadzone przez Starostę [...] działającego jako organ ochrony środowiska właściwy do wydania decyzji w przedmiocie uzgodnienia dokonywanego w trybie art. 48 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt. 1 ustawy Prawo o ochronie środowiska w brzmieniu sprzed 28.07.2005r. Z akt sprawy wynika, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...].02.2005r. o uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji. Starosta po przeprowadzeniu postępowania wydał postanowienie uzgadniające. Nie budzi wątpliwości w sprawie, że z uwagi na treść art. 19 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, przedmiotowe postępowanie zasadnie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy Prawo o ochronie środowiska w brzmieniu sprzed 28 lipca 2005r. wobec wniosku RZGW w [...] z dnia [...].08.2005r. o kontynuowanie postepowania w oparciu dotychczasowe przepisy ustawy poś. Z treści art. 48 wynikał obowiązek wydania decyzji a nie postanowienia. Natomiast zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, który uznał, że rozstrzygnięcie Starosty stanowi w istocie decyzję a nie postanowienie, albowiem zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zasadne są zarzuty skargi dotyczące braku merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy oraz nieodniesienia się do zarzutów odwołania. Organ odwoławczy rozważał jedynie kwestę właściwych przepisów dla prowadzenia sprawy w przedmiocie uzgodnienia przedsięwzięcia wskazując, że uzgodnienie następuje w formie decyzji. W konkluzji organ odwoławczy uznał, że postanowienie Starosty [...] z dnia [...].07.2013r. jest w istocie decyzją administracyjną, o której mowa w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed 28 lipca 2005r. Natomiast w odniesieniu do meritum sprawy, organ odwoławczy wskazał jedynie, że postępowanie prowadzone przez organ współdziałający ma charakter pomocniczy, uzgodnienie nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie ani nie kończy postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazać należy, że organ odwoławczy nie dokonał ustaleń odnośnie stanu faktycznego, nie przeprowadził postępowania dowodowego, nie ocenił żadnego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie rozpoznał zarzutów złożonych w zażaleniu, a dotyczących kwestii naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodności ustalanych warunków w zakresie ochrony środowiska z zapisami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz kwestii zgłaszanych w toku postępowania w zakresie realizowania przedsięwzięcia na obszarze Natura 2000 "[...]", co naruszało przepisy art. 7,15, 77, 80 k.p.a. Powyższe uchybienia w zakresie prowadzenia postępowania niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy jedynie odniósł się do zarzutu powołania w podstawie prawnej § 4 nieaktualnego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o odziaływaniu na środowisko, wskazując, że Starosta nie powołał w postawie prawnej tego przepisu, a więc zarzut jest nieuzasadniony. Zauważyć należy, że organ I instancji powołał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia § 3 ust. 1 pkt. 61 i 64 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu [...] oparcia decyzji o przepisy rozporządzenia z 2004r. zamiast aktualnego z dnia 9 listopada 2010r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustali, czy w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronienie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2017.1405 tj.), nie zmieniły się kompetencje organów uzgodnieniowych, w szczególności biorąc pod uwagę treść przepisów art. 153 i 156 w/wym. ustawy, jak również zarzutów, że przedsięwzięcie ma być realizowane na obszarze Natura 2000. Zauważyć bowiem należy, że o ile zasadne jest prowadzenie postępowania uzgadniającego na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 28.07.2005r. (art. 153 ustawy z dnia 3.10.2008r.), to możliwość prowadzenia postępowania w oparciu o te przepisy nie przesądza, że nadal właściwym organem z zakresie ochrony środowiska jest starosta. W przypadku ustalenia, że po zmianie przepisów doszło do zmiany kompetencji organów, to wniosek o uzgodnienie powinien zostać przekazany do rozpoznania właściwemu organowi. W przypadku ustalenia, że rozstrzygniecie zostało wydane przez właściwy organ I instancji, organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien merytorycznie rozpoznać sprawę w zakresie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedsięwzięcia w świetle przepisów ochrony środowiska. Organ odwoławczy w szczególności powinien rozważyć, czy możliwe jest ustalenie aktualnego stanu faktycznego i wydanie merytorycznej decyzji w oparciu o zgormadzony w sprawie materiał dowodowy, mając na uwadze, że raport został sporządzony w 2004r. Postępowanie winno zostać przeprowadzone przy uwzględnieniu art. 7, 10, 15, 77, 80 k.p.a., a organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powinien odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Uzasadnienie powinno zawierać wszystkie elementy określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, i art. 200 p.p.s.a.