IV SA/Wa 1870/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A.D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z [...] maja 2019r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm./ po rozpatrzeniu zażalenia A. D. utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. orzekające o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. poświadczającego zmianę numeracji i powierzchni działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] z obrębu [...], gmina [...], wymienionych w akcie własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975 r., znak [...], na działkę nr [...] o powierzchni 0,17 ha, ze względu, że takie zaświadczenie byłoby sprzeczne ze stanem faktycznym, który wynika z prowadzonej przez organ ewidencji gruntów i budynków oraz dokumentacją stanowiącą powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2019 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek Pana A. D., dotyczący wydania "...zaświadczenia poświadczającego zmianę numeracji i powierzchni działek nr [...] i nr [...], położonych we wsi [...], gm. [...], ujawnionych w Akcie Własności Ziemi [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. na działkę nr [...] o pow. 0.17 ha" Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku Pana A. D. postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] odmówił wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazał, że "...w przedmiotowej sprawie Starosta [...] wydał już zaświadczenie nr [...] z dnia [...] października 2018 r., znak [...], w którym potwierdzony został stan faktyczny odzwierciedlający wpisy w rejestrze gruntów dla działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...] , gmina [...] , na podstawie posiadanych przez tutejszy organ dokumentów. Wyjaśnił, że "z operatu [...] mapy opracowania kartograficznego wywiadu terenowego wykonanego w 1985 r. przez geodetę Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] bezsprzecznie wynika, że działki [...] i [...] oraz część rowu nr [...] sz. 2,0 m i część rowu nr [...] sz. 2,0 m zostały połączone w jedną działkę oznaczona [...]. " Stan ten potwierdza również aktualny wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej dla działki [...] z obrębu [...], gmina [...], znak [...], gdzie dołączone odcinki rowów zostały wykazane linią przerywaną jako użytek "grunty pod rowami" (W). " Analiza akt sprawy wykazała zatem, że w latach 1981-1986 były przeprowadzone prace geodezyjne związane z kontrolą operatu ewidencji gruntów obrębu [...], gm. [...]. Z dokumentacji technicznej wchodzącej w skład operatu kontroli ewidencji gruntów [...], w tym z obliczeń powierzchni działek, konturów użytków i klas gruntów oraz z protokołu sprawdzenia stanu posiadania dotychczasowe działki oznaczone [...] o pow. 0.08 ha i [...] o pow. 0.08 ha oraz część działki nr [...] - bez podania powierzchni - będącej rowem połączono w nową działkę, której nadano [...] /1. Obliczone pole powierzchni działki ewidencyjnej [...] wyniosło 0,17 ha. Z analizy mapy z roku 1985 zatytułowanej "Opracowanie kartograficzne wywiadu terenowego" wynika, że do nowo utworzonej działki ewidencyjnej [...] /1 włączono również część dawnej działki ewidencyjnej nr [...] (rów). Organ wyjaśnił, że na uwadze powyższe ustalenia, Starosta [...] jako organ prowadzący powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny w tym ewidencję gruntów i budynków nie może wydać zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, gdyż nie wynika to ze stanu faktycznego wynikającego z dokumentów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Sądu A. D., wskazując hronologicznie, że [...] grudnia 1975 r. został wydany Akt Własności Ziemi, znak [...], dla działek [...] i [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,45, obręb [...], gmina [...]. Numeracja działki nr [...] nie uległa zmianie natomiast działki [...] i [...] zostały połączone w działkę [...] o pow. 0,17 ha w wyniku kontroli ewidencji gruntów wsi [...] operatem [...]. W wyniku tej kontroli do tych działek włączono część istniejących rowów. W dniu [...] października 2018 r. Starosta [...] wydał zaświadczenie nr [...], że dawna działka [...] o pow. 0,08 ha i [...] o pow.0,08 ha oraz część dz.ew.nr [...] (rów) oraz część działki nr [...] (rów) zostały w wyniku kontroli ewidencji gruntów przeprowadzonej w latach 1985-1986 połączone w działkę ewidencyjną [...] o pow. 0,17 ha, obręb [...], gm. [...]. Zaświadczenie zostało wydane celem założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział [...] oddalił wniosek o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości uregulowanej ww. Aktem Własności Ziemi, z uwagi na fakt, iż w treści zaświadczenia zostały wskazane działki o numerze [...] i [...], co do których Wnioskodawca o założenie księgi nie ma tytułu prawnego. Skarżący ponownie wystąpił więc o wydanie zaświadczenie o zmianie numeracji i powierzchni (dokonanej z urzędu) mogące służyć jako podstawa do założenia księgi dla ww. nieruchomości. Wobec odmowy wydania zaświadczenia, zaskarżonym postanowieniem wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu. Wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 22 maja 1958r. o popieraniu melioracji wodnych dla potrzeb rolnictwa (Dz. U. Nr 31, poz. 136) obowiązywała zasada, że do urządzeń melioracji wodnych, co do których nie było wymagane wywłaszczenie, zaliczano melioracje pół podstawowe i szczegółowe. Zatem to organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów rozstrzygał, czy dany grunt zajęły pod rów stanowi własność Skarbu Państwa, czy stanowi część nieruchomości właściciela. Ta zasada została przyjęta podczas wykonywania kontroli ewidencji gruntów w latach 1981-1986, gdzie rowy zostały z urzędu włączone do nieruchomości przyległych. W wyniku tych czynności rozliczano powierzchnię gruntów pod rowami, w szczególności dopisano powierzchnię odcinków rowów do powierzchni działek przyległych jako ich użytek bez względu na fakt, jaki był ich stan prawny. Czynności te spowodowały zmianę numeracji działek ewidencyjnych i odpowiednio je powiększyły. Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w tych przypadkach organ prowadzący ewidencje gruntów i budynków winien wprowadzić zmiany w danych ewidencji gruntów. Polegać one powinny na rozliczeniu powierzchni gruntów zajętych przez rowy melioracji szczegółowej na dopisaniu powierzchni odcinków rowów do powierzchni, co jest związane ze zmianą numeracji, powierzchni i odpowiednim powiększeniu ich powierzchni. Docelowo rowy melioracji szczegółowych nie powinny być wykazywane w ewidencji gruntów jako odrębne działki. W niniejszym przypadku Starosta wykazuje rów jako część odrębnych ewidencyjnych działek o numerach [...] i [...], a zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi winny być rozliczone jako użytek gruntowy. Starosta w treści pisma z dnia [...] lutego 2019 r. oraz w treści zaskarżanego postanowienia wskazał, że nie jest organem uprawnionym do oceny stanu prawnego nieruchomości. Jest to zdaniem skarżącego niezrozumiałe bo właśnie Starosta ustawowo rejestruje stany prawne w ewidencji gruntów i budynków na podstawie posiadanej dokumentacji. To właśnie organ ewidencji gruntów dokonał z urzędu zmianę wynikającą z treści posiadanego w swoich zasobach Aktu Własności Ziemi, poprzez dopisanie rowów jako odrębnych działek ewidencyjnych, które nie są wykazane w ww. Akcie Własności Ziemi. Nie chodzi tu o ustalanie nowego stanu prawnego, co podnosi Starosta w treści w/w pism, że nie jest do tego powołany, tylko o wydanie stosownego zaświadczenia służącego jako podstawa do założenia księgi wieczystej. Ten sam organ podkreśla, że wydał zaświadczenie potwierdzające stan faktyczny wpisów do ewidencji gruntów. Stan w ewidencji gruntów i budynków winien wynikać z dokumentacji potwierdzającej stan prawny do nieruchomości a nie ze stanów faktycznych. Jeżeli organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków z urzędu wykazał nowy stan faktyczny to jest zobowiązany do wydania stosownego zaświadczenia umożliwiającego założenie księgi wieczystej dla tej nieruchomości. Zważywszy na powyższe, skarżący wskazał, że Starosta w niniejszym przypadku na ustawowy obowiązek wydania zaświadczenia, potwierdzającego nie tylko określone fakty ale i potwierdzającego stan prawny nieruchomości w taki sposób, który umożliwia założenie księgi wieczystej, ponieważ to księgę wieczystą zakłada się na podstawie posiadanego dokumentu własności i odpowiednich dokumentów z ewidencji gruntów i budynków potwierdzających ten stan (art. 26 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości). Tym samym w przypadku, gdy rowy włączone do mojej nieruchomości przy kontroli ewidencji gruntów i budynków wykazane zostały jako odrębne działki ewidencyjne o nr [...] i nr [...] to organ prowadzący tę ewidencję ma obowiązek wydać zaświadczenie o takiej treści, która nie budzi żadnych wątpliwości i może służyć do założenia księgi wieczystej dla wyżej opisanej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302 - ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Podkreślenia również wymaga, że Sąd nie jest związany zarzutami skargi. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Rozpoznając niniejszą sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotną na gruncie niniejszej sprawy jest regulacja dotycząca wydawania zaświadczeń, określona przepisami art. 217-219 k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z treścią art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z art. 219 k.p.a. wynika, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z powyższego wynika, że postępowanie o wydanie zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) poprzez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) poprzez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle (np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania lub braku interesu prawnego wnioskodawcy); 3)poprzez odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o jego wydanie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż strona skarżąca domagała się wydania przez Starostę w trybie art. 217 k.p.a zaświadczenia poświadczającego zmianę numeracji i powierzchni działek ewidencyjnych o [...] i [...] z obrębu [...], gmina [...], wymienionych w akcie własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975 r., znak [...], na działkę [...] o powierzchni 0,17 ha. Taki obowiązek organu występuje tylko wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, które wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu danego organu. Tymczasem, jak wyjaśnił organ z akt sprawy wynika, że w latach 1981-1986 były przeprowadzone prace geodezyjne związane z kontrolą operatu ewidencji gruntów obrębu [...], gm. [...]. Z dokumentacji technicznej wchodzącej w skład operatu kontroli ewidencji gruntów [...], w tym z obliczeń powierzchni działek, konturów użytków i klas gruntów oraz z protokołu sprawdzenia stanu posiadania dotychczasowe działki oznaczone [...] o pow. 0.08 ha i [...] o pow. 0.08 ha oraz część działki nr [...] - bez podania powierzchni - będącej rowem połączono w nową działkę, której nadano [...]. Obliczone pole powierzchni działki ewidencyjnej [...] wyniosło 0,17 ha. Z analizy mapy z roku 1985 zatytułowanej "Opracowanie kartograficzne wywiadu terenowego" wynika, że do nowo utworzonej działki ewidencyjnej [...] włączono również część dawnej działki ewidencyjnej nr [...] (rów). Tym samym organ wbrew żądaniu skarżącego nie mógł poświadczyć, że działka [...] o powierzchni 0,17 ha powstała w wyniku zmiany numeracji i powierzchni jedynie działek ewidencyjnych o [...] i [...], bowiem dotyczyła ona także część działki nr [...] i [...] (rów). Na gruncie rozpoznawanej sprawy, organ nie mógł także wbrew zarzutom skargi dokonać prawnej oceny poprawności wyodrębnienia działki nr [...] i [...] - rowu, ze względu na to, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia niedopuszczalne jest dokonywanie jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji, będących w dyspozycji organu. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma bowiem charakter formalny, kończy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści, którego organ nie może wydać ze względu na niemożność potwierdzenia określonego stanu faktycznego, którego żąda wnioskodawca, a który nie wynika z materiału dowodowego będącego w dyspozycji organu. Podstawową zasadą przy wydawaniu zaświadczeń jest bowiem odmowa jego wydania, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna i nie podlega na prostym przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 421/12, Lex nr 1224051). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia - ze względu na swój uproszczony charakter - nie może służyć rozstrzyganiu kwestii spornych jaką może być opisane w skardze zagadnienie związane z niewykazywaniem w ewidencji gruntów rowów melioracji szczegółowych, jako odrębnej działki. Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałyby wyeliminowaniem zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.