IV SA/Wa 1872/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w B. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Wójt Gminy S. wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r., zwrócił się do Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla P. Spółka Akcyjna [...], w związku z realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie napowietrznej linii energetycznej [...], przebiegającej przez działki o nr ewidencyjnych [...] obręb [...], Gmina S., a także działki o nr ewidencyjnych [...], obręb [...], Gmina [...]. Dyrektor RDLP w L. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], wystąpił do Wójta Gminy S. o przesłanie informacji tj., jaka szerokość pasa (łącznie), będzie zajęta na gruntach leśnych pod realizację przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie napowietrznej linii energetycznej [...], oraz czy przebieg inwestycji będzie się wiązał z wycinką drzew (i wyłączeniem gruntów leśnych z produkcji), a jeśli tak, to jakie było przeznaczenie dla tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003 r., dla Gminy S. oraz Gminy [...] - czy do ww. planów była wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r., Wójt Gminy S. poinformował, że cyt.: "Łączna szerokość pasa gruntu zajęta pod planowaną inwestycję to [...] metrów na północ od aktualnie obowiązującej granicy zajęcia terenu, ustalonej na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy S. i Gminy [...]; przebieg przedmiotowej inwestycji w Gminie S. częściowo (działki znajdują się na różnych użytkach - zgodnie z opisem w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...]) będzie się wiązał z wycinką drzew, a tym samym z wyłączeniem gruntów leśnych z produkcji; wycinka drzew i wyłączenie z produkcji leśnej będzie dotyczyła również działek zlokalizowanych w Gminie [...]; działki zlokalizowane w obrębie [...]; gm. S., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do 31.12.2003 r.- znajdowały się częściowo na terenach oznaczonych na mapie symbolem RL, natomiast pozostała część to tereny oznaczone na mapie symbolem B39 PE. Oznaczenie symbolu RL - zgodnie z załączoną kserokopią fragmentu części opisowej - ustaleń ogólnych przywołanego wyżej planu. Oznaczenie symbolu B39 - odkrywka węgla brunatnego "S." zgodnie z wyżej przywołanym planem; Gmina S. i Gmina [...] nie posiadają dokumentów dotyczących wydania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych". W załączonym do ww. pisma wyrysie z planu miejscowego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., Gminy S. dla funkcji RL istnieje zapis: "Generalnie obowiązuje ochrona wszystkich istniejących kompleksów leśnych". Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...]Dyrektor RDLP w L. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla P.Spółka Akcyjna [...], w związku z realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie napowietrznej linii energetycznej [...], przebiegającej przez działki o nr ewidencyjnych [...] obręb [...], Gmina S., a także działki o nr ewidencyjnych [...], obręb [...], Gmina [...]. Dyrektor RDLP stwierdził, że skoro przedmiotowa inwestycja będzie wiązała się z trwałym wyłączeniem gruntu leśnego z produkcji to grunt ten powinien być przeznaczony na cele nieleśne. Zauważył, że cel określony w przedmiotowym projekcie decyzji (budowa napowietrznej linii energetycznej [...], LN4, nie jest zgodny z celem określonym w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., planie miejscowym Gminy S. (RL) oraz, że brak jest zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a więc nie został spełniony warunek art. 61 ust, 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spółka wniosła zażalenie zarzucając, że Dyrektor RDLP nie uwzględnił i nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności. Podniosła, że jest w posiadaniu materiałów archiwalnych dotyczących decyzji zezwalających na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych wa cele nierolnicze i nieleśne. Wskazała (załączając do zażalenia wykaz), że w latach 1980 - 1982, zostały wydane decyzje na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, czego Dyrektor RDLP nie uwzględnił w swoim postanowieniu i zarzucił ich brak. Strona stwierdziła, że decyzje te (ze wskazaniem na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1981 r., znak [....]), umożliwiają realizację inwestycji polegającej na budowie linii energetycznych [...]. Zarzuciła przy tym, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r., Wójt Gminy S. nie przywołał ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w którym część wnioskowanego terenu inwestycji jest zlokalizowana w strefie przemysłowej, oznaczonej SFP. Ponadto, strona podniosła, że cyt., "w części graficznej przestrzennego Gminy S., teren miejscowego planu zagospodarowania obrębu [...] w Gminie S. odnoszący się do przedmiotowej inwestycji jest zlokalizowany poza wyrobiskiem z oznaczeniem - RL (lasy i zadrzewienia). Nie odnosi się on natomiast do zapisów w części opisowej dotyczących lasów ochronnych (symbol RL; w obwódce)". Jednocześnie, strona zwróciła uwagę, że w ww. piśmie Wójta Gminy S., nie wspomniano o graficznym oznaczeniu w planach obu gmin - granicy obszaru górniczego utworzonego Zarządzeniem nr [...] Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia [...] lipca 1983 r. Przedmiotowa inwestycja mieści się bowiem w ustalonych granicach obszaru górniczego. Strona powołując się na definicję obszaru górniczego wskazała, że wydobywanie kopaliny wymaga i jest nierozerwalnie związane z lokalizacją i budową różnych obiektów i urządzeń, także poza granicami wyrobiska. Obiekty takie mają wówczas status obiektów budowlanych zakładu górniczego. Dodatkowo strona poinformowała, że w dniu [...] maja 1985 r.t Urząd Wojewódzki w P. wydał decyzję znak [...], zatwierdzającą plan realizacyjny dla O/S. i zaplecza warsztatowo - usługowego wraz ze stwierdzeniem zgodności tego planu z planami zagospodarowania gmin: [...], [...], [...], S. [...] [...], [...]. Plan ten obejmował tereny ujęte w decyzjach zezwalających na zmianę przeznaczenia gruntów oraz, że do końca 2003 r., obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (Uchwała Gminnej Rady Narodowej i\ir [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r.), uwzględniający wcześniejsze decyzje zezwalające na zmianę przeznaczenia gruntów. Mając powyższe na uwadze, strona ostatecznie stwierdziła, że na mocy planu miejscowego z 1986 r. i z 1990 r., grunty w granicach obszaru górniczego zostały przeznaczone dla wykonywania działalności górniczej. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. nr [...] Generalny Dyrektor Lasów Państwowych działając na podstawie przepisów art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia P.SA, [...] (zwanego w dalszej części Stroną), na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. z dnia [...] stycznia 2013 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Dyrektora RDLP. W uzasadnieniu Dyrektor stwierdził, że skoro przedmiotowa inwestycja będzie wiązała się z trwałym wyłączeniem gruntu leśnego z produkcji to grunt ten powinien być przeznaczony na cele nieleśne. Ponadto organ II instancji uznał, że cel określony w projekcie decyzji (budowa napowietrznych linii energetycznych), nie jest zgodny z celem określonym w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. planie miejscowym Gminy S. oraz, że brak jest zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a więc nie został spełniony warunek art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r, wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust.1 pkt 4 (dotyczy pierwszej części pkt 4) ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i przyjęcie przez organ administracji, że przedmiotowa inwestycja na terenie leśnym mogła być realizowana po uprzednim uzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, gdy w rzeczywistości zmiana przeznaczenia gruntów nie była konieczna, - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust.1 pkt 4 (dotyczy drugiej części pkt 4) ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że dla terenu na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja nie było zgody uzyskanej przy sporządzaniu miejscowego planu na odpowiednie wykorzystanie gruntów leśnych w celach nieleśnych, - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego w sprawie, a tym samym niedokonanie szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji przyjęcie błędnych ustaleń i założeń u podstaw rozstrzygania sprawy. Mając na względzie powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L.. W uzasadnieniu skarżąca spółka rozwinęła powyższe zarzuty, podkreślając iż jej zdaniem teren na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja nie wymagał zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Jej zdaniem niewłaściwe jest stawianie znaków równości pomiędzy takimi pojęciami jak potrzeba wycinki drzew, trwałe wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, czy też zmiana przeznaczenia gruntów. Dotychczasowe decyzje organów Lasów Państwowych w sprawach trwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej odnosiły się do wyłączeń pod budowę dróg i rzek. Generalnie więc dotyczyły obiektów o charakterze trwałym, nie przewidzianych w przyszłości do rekultywacji i zwrotu do Lasów Państwowych. Natomiast w zakresie nietrwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, decyzje Lasów Państwowych odnosiły się do gruntów przewidzianych do rekultywacji i zwrotu do Lasów Państwowych. Zawsze tego typu ustalenia zawarte były w decyzjach odnoszących się do nietrwałego wyłączenia. Wskazał, iż nietrwałe wyłączenie gruntów z produkcji leśnej jest ustalane przez organy Lasów Państwowych zarówno w odniesieniu zarówno do gruntów zajętych bezpośrednio pod odkrywkową eksploatację złoża węgla brunatnego jak również pod lokalizację obiektów infrastruktury technicznej, związanych z realizacją robót górniczych. Po zakończeniu działalności górniczej tereny poeksploatacyjne (w tym również obiekty infrastruktury technicznej oprócz dróg publicznych i koryt rzek) zostaną zrekultywowane i przekazane do Lasów Państwowych. Skarżąca wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - gruntami leśnymi w rozumieniu ustawy są grunty zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej. Nietrwałe wyłączenie gruntów z produkcji leśnej jest powiązane z odpowiednimi opłatami rekompensującymi Lasom Państwowym straty związane z pozyskiem drewna, ale jednocześnie drewno pochodzące z wycinki jest własnością Lasów Państwowych. Ponadto Lasy Państwowe nie sprzedają zajmowanego gruntu przez przedsiębiorstwo górnicze a w ewidencji gruntów występują jako władający gruntem. Zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzania lasu (...) występuje pojęcie gruntów przejściowo pozbawionych roślinności leśnej - wydaje się uzasadnionym odniesienie tego do nietrwałego wyłączenia z produkcji leśnej - są to grunty objęte w dalszym ciągu planową gospodarką leśną. Zdaniem strony skarżącej status gruntów leśnych czasowo zajętych pod odkrywkową eksploatację górniczą ma charakter szczególny i jest powiązany z ich rekultywacją czyli ma charakter przejściowy nie wymagający zmiany przeznaczenia. Grunty przez cały czas są we władaniu Lasów Państwowych, który bez jakiegokolwiek nakładu robocizny uzyskuje przychód pochodzący z opłat odszkodowawczych na poziomie nie mniejszym niż przychód z normalnej gospodarki leśnej. Skarżąca strona podkreśliła na marginesie, iż nie należy również mylić wyłączenia nietrwałego z wyłączeniem okresowym gruntów na podstawie art. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wspomnieć ponadto warto, iż większość gruntów pod eksploatację górniczą (w tym pod linie energetyczne) jest związana z nietrwałym wyłączeniem z produkcji co nie powinno wymagać zmiany przeznaczenia. Bowiem grunty te przez cały czas są we władaniu Lasów Państwowych, a ostatecznie po rekultywacji są zwracane do gospodarki leśnej. Wszystkie przedstawione dotychczas okoliczności potwierdzają dokonanie przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych błędnej wykładni przepisu art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie pierwszej jego części (mówiącej o konieczności zmiany przeznaczenia gruntów). W ocenie skarżącego organ II instancji dokonał również niewłaściwej wykładni w zakresie drugiej części wspomnianego wyżej przepisu, w której to jest mowa o możności wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdy teren objęty był zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu. Skarżąca wskazała, iż w dniu [...] kwietnia 1990 r. wydana była uchwała Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w S. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy S.. W uchwale tej zatwierdzono między innymi program wykorzystania gruntów rolnych i leśnych przeznaczonych w planie na cele nierolnicze i nieleśne. Zdaniem skarżącej z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika aby zarówno organ I jak i II instancji dokonał w tym zakresie jakiekolwiek ustalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria doszedł do przekonania, iż nie narusza ono prawa. Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w związku z realizacją przedsięwzięcia polegającego budowie napowietrznej linii energetycznej [...], przebiegającej przez działki o nr ewidencyjnych [...] obręb [...], Gmina S., a także działki o nr ewidencyjnych [...], obręb [...], Gmina [...]. Zgodnie z treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych I leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz.1205) dla zmiany użytkowania gruntów leśnych i przeznaczenie ich na cele nieleśne przewidziana została szczególna procedura w ramach prac nad planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na którym grunty leśne są położone. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, iż lasy objęte zostały przez ustawodawcę szczególną ochroną a polskie ustawodawstwo nie przewiduje innej możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja polegająca na budowie napowietrznej linii energetycznej [...], przebiegającej przez działki o nr ewidencyjnych [...] obręb [...], Gmina S., a także działki o nr ewidencyjnych [...], obręb [...], Gmina [...] będzie się wiązała z wycinką drzew, a tym samym z wyłączeniem gruntów leśnych z produkcji leśnej. Wycinka drzew i wyłączenie z produkcji leśnej będzie dotyczyła również działek zlokalizowanych w Gminie [...]. Działki zlokalizowane w obrębie [...] gm. S., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. znajdowały się częściowo na terenach oznaczonych na mapie symbolem RL, natomiast pozostała część to tereny oznaczone na mapie symbolem B39 PE. Gmina S. i Gmina [...] nie posiadają dokumentów dotyczących wydania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. Z wyrysu z planu miejscowego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., Gminy S. dla funkcji RL istnieje zapis: "Generalnie obowiązuje ochrona wszystkich istniejących kompleksów leśnych". Zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], który przestał obowiązywać dnia 31 grudnia 2003r., teren wnioskowanej inwestycji zlokalizowany jest w strefie przemysłowej - oznaczonej SFP. Natomiast teren wnioskowanej inwestycji planowanej do realizacji na obszarze Gminy S. został przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., pod tereny lasów i zadrzewień - RL. A zatem przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest niezgodny z celem określonym w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., planie miejscowym Gminy S.. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy grunt leśny nie uzyskał zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, a zatem nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu zgodzić należy się z orzekającymi w sprawie organami że w sytuacji, gdy przeznaczenie gruntów leśnych określa treść planu miejscowego, który przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r., (tj., w tym przypadku lasy i zadrzewienia), poszukiwanie zgody na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne jest bezprzedmiotowe. Nawet, gdyby istniała taka zgoda, to nie umożliwiałaby ona realizacji przedmiotowej inwestycji. Jej treść powinna bowiem zostać "skonsumowana" w ww. planie. Stanowisko takie zostało przedstawione w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., (IIOPS 1/10): zgoda na zmianę przeznaczenia nie jest aktem samoistnym, pomimo że posiada charakter decyzji administracyjnej. Udzielona jest w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury. Tak więc zgoda, z planem określającym cel zmiany przeznaczenia ma ścisły związek, jest on oczywisty i nierozerwalny. Jednocześnie zdaniem Sądu sam fakt zaznaczenia na graficznym załączniku do planu przedmiotowych działek w granicach obszaru górniczego utworzonego Zarządzeniem nr [...] Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia [...] lipca 1983 r. pozostaje bez wpływu na ocenę czy działki leśne można przeznaczyć na cele nieleśne. Odnosząc się do stanowiska skargi, iż realizacja przedmiotowej inwestycji nie będzie stanowiła trwałe wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, drewno pochodzące z wycinki jest własnością Lasów Państwowych, a ponadto Lasy Państwowe nie sprzedają zajmowanego gruntu przez przedsiębiorstwo górnicze i w ewidencji gruntów występują jako władający gruntem i w związku z tym w ogóle nie jest wymagana zmiana przeznaczenia, zdaniem Sądu uznać należy je za niezasadne. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych nie rozróżniają trwałego i nietrwałego przeznaczenia terenów leśnych na nieleśne. Dlatego też każda zmiana przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, tak jak w przypadku przedmiotowej inwestycji wymaga stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, której w niniejszej sprawie nie dokonano. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.