IV SA/Wa 1874/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 29 listopada 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia B. O., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ziemnego zbiornika retencyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Pismem z [...] marca 2018 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ziemnego zbiornika retencyjnego na działce nr [...], gmina [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] marca 2018 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ wskazał, że realizacja inwestycji naruszy art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 42 ze zm.). Niemożliwe jest wykluczenie znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na siedlisko przyrodnicze [...] bogate florystycznie górskie i niżowe murawy bliźniczkowe, będące przedmiotem ochrony obszaru [...]. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, utrzymując w mocy postanowienie z [...] marca 2018 r. wskazał, że przedmiotem inwestycji jest ziemny zbiornik retencyjny o powierzchni do 4964 m2 i głębokości nie większej niż 3 m, który będzie służył do nawadniania gruntów lub upraw. Teren inwestycji znajduje się we wschodniej części działki nr [...], stanowiącej użytek gruntowy: pastwiska trwałe. Teren ten nie jest narażony na antropopresję, ponieważ jest niezabudowany i leży poza strefą oddziaływania terenów zabudowanych. Najbliżej położona zwarta zabudowa znajduje się w miejscowości A., ok. [...] m w kierunku zachodnim od terenu inwestycji. Przedmiotowa działka zlokalizowana jest w granicach obszarów [...] oraz L. J. [...]. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru [...], w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar [...], lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar [...], lub pogorszyć integralność obszaru [...] lub jego powiązania z innymi obszarami. Planowane przedsięwzięcie, które może znacząco oddziaływać na obszar [...], a które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru [...] lub nie wynika z tej ochrony, wymaga przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.). Przesłankami do zakwalifikowania przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na obszar [...] są: możliwość i istotność oddziaływania. Obszar [...] został wyznaczony dla ochrony m.in. siedliska przyrodniczego [...] bogate florystycznie górskie i niżowe murawy bliźniczkowe. Do głównych zagrożeń dla tego siedliska zalicza się zmiany poziomu wód gruntowych i trofii gleby oraz spontaniczne zmiany sukcesyjne. Z dokumentacji projektu Planu Zadań ochronnych obszaru [...] wynika, że na terenie przeznaczonym pod inwestycję oraz w jego bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się płaty siedliska przyrodniczego [...] bogate florystycznie górskie i niżowe murawy bliźniczkowe. Powierzchnia tych płatów wynosi ok. [...] ha, przy czym cała powierzchnia siedliska w przedmiotowym obszarze [...] zajmuje ok. [...] ha. Realizacja inwestycji doprowadzi do częściowej likwidacji siedliska w miejscu planowanego zbiornika retencyjnego, a także spowoduje zmianę stosunków wodnych na gruntach sąsiadujących z inwestycją. Napływ wody z terenów sąsiednich do planowanego zbiornika wodnego spowoduje obniżenie poziomu wód gruntowych w rejonie inwestycji, co może mieć negatywny wpływ na część siedliska położną w sąsiedztwie zbiornika. Istnieją zatem racjonalne przesłanki do stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco wpływać na siedlisko przyrodnicze [...], będące przedmiotem ochrony obszaru [...] i nie można z całą pewnością wykluczyć, że realizacja tego przedsięwzięcia nie będzie oddziaływać na obszar [...]. W świetle zasady przezorności wątpliwości co do ryzyka wystąpienia znaczącego oddziaływania zawsze interpretuje się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji Do wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wystarczające jest ustalenia stanu potencjalnego, tzn. że przedsięwzięcie może wpływać na taki obszar. Ponadto odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ wskazał, siedlisko [...] może występować pod okapem sosny oraz w młodnikach sosnowych, zatem okoliczność że teren inwestycji w przeważającej części pokryty był zapustami sosnowymi nie oznacza, że siedlisko [...] nie występuje na tym terenie. Przybliżony wiek usuniętych drzew, który można oszacować na podstawie obwodów pni, wskazuje, że drzewa te występowały na przedmiotowej działce zanim obszar [...] został zatwierdzony decyzją Komisji Europejskiej w 2008 r., a także zanim przystąpiono do sporządzenia Planu Zadań Ochronnych tego obszaru w 2011 r., kiedy zweryfikowano występowanie siedliska [...]. Wobec braku przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...], przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy stoi w sprzeczności z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W skardze na postanowienie z 16 maja 2018 r. B. O. zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpoznania sprawy z uwagi na zaniechanie dokonania oględzin przedmiotowego obszaru celem ustalenia czy na terenie planowanego zbiornika oraz w jego sąsiedztwie faktycznie występują siedliska przyrodnicze [...], w konsekwencji błędne ustalenie, że na terenie objętym planowaną inwestycją takie siedliska występują; 2) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niepouczenie strony skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego i przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami sprawy i w konsekwencji uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; 3) art. 126 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dowodów, na których organ się oparł w zakresie ustalenia, iż na obszarze planowanej inwestycji na dzień wydania zaskarżonego postanowienia występują murawy bliźniczkowe, przez co uniemożliwił stronie ustosunkowane się do przedmiotowych dowodów. Podnosząc takie zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie z [...] sierpnia 2018 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z protokołu kontroli z [...] lipca 2018 r. przeprowadzonej przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów [...] wydaje się po uzgodnieniu m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Szczegółowe zasady ochrony obszarów i obiektów o wartościach przyrodniczych, krajobrazu, zwierząt i roślin zagrożonych wyginięciem oraz drzew, krzewów i zieleni określają przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ustawa o ochronie przyrody zabrania podejmowania działań (w tym lokalizacji inwestycji) mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt dla ochrony których został wyznaczony obszar [...], a także w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których został wyznaczony obszar [...] (art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru [...] lub nie wynikają z tej ochrony, mogące znacząco oddziaływać na te obszary, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, polityka Unii w dziedzinie środowiska opiera się na zasadzie ostrożności i działania zapobiegawczego. Zasada ostrożności nakłada na odpowiednie władze obowiązek podjęcia stosownych środków w celu zapobieżenia potencjalnemu ryzyku, nadając przy tym pierwszeństwo wymogom związanym z ochroną środowiska przed innymi interesami. Z istoty zasady ostrożności wynika, że w sytuacji gdy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka zawsze interpretuje się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji. W polskim porządku prawnym bezpośrednim odbiciem powyższej zasady jest art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.), nakładający na organy ochrony środowiska obowiązek rozstrzygania z jej uwzględnieniem. Zgromadzony materiał dowodowy dawał organowi wystarczające podstawy do stwierdzenia, że przedsięwzięcie polegające na budowie zbiornika retencyjnego może prowadzić do pogorszenia stanu siedliska przyrodniczego, a w konsekwencji negatywnie oddziaływać na obszar [...]. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem inwestycji jest ziemny zbiornik retencyjny o powierzchni do powierzchni do [...] m2 i głębokości nie większej niż [...] m, który będzie służył do nawadniania gruntów lub upraw. Teren inwestycji znajduje się we wschodniej części działki nr [...], obręb [...], stanowiącej użytek gruntowy: pastwiska trwałe. Na terenie działki nr [...] oraz w jej bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się płaty siedliska przyrodniczego [...] (największy płat znajduje się na wschód od miejscowości A., k. 72 Szablon projektu dokumentacji Planu Zadań Ochronnych obszaru [...] w województwach: l. i p.). Powierzchnia tych płatów wynosi około [...] ha, przy czym cała powierzchnia siedliska w tym obszarze [...] zajmuje ok. [...] ha. Organ wskazał, że oprócz tego, że budowa zbiornika retencyjnego o powierzchni około [...] ha doprowadzi do częściowej likwidacji siedliska w miejscu planowanego zbiornika retencyjnego, to będzie skutkować zmianą stosunków wodnych na gruntach sąsiadujących z inwestycją. Napływ wody z terenów sąsiednich do planowanego zbiornika wodnego spowoduje obniżenie poziomu wód gruntowych w rejonie inwestycji, co może mieć negatywny wpływ na część siedliska położoną w sąsiedztwie zbiornika. W konsekwencji organ przyjął, że za główne oddziaływanie przedmiotowej inwestycji należy uznać utratę części siedliska [...] oraz wpływ na część siedliska położoną w jej sąsiedztwie, związany z obniżeniem poziomu wód gruntowych, a także zagrożenie ekspansją zabudowy zagrodowej oraz upraw w enklawie terenów otwartych, na których występuje przedmiotowe siedlisko. Dokonując ustaleń faktycznych, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oparł się przede wszystkim na informacjach zawartych w dokumentacji projektu Planu Zadań Ochronnych obszaru [...] z 2011 r. oraz specjalistycznych opracowaniach naukowych, a także protokole oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2018 r. w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew gatunku sosna zwyczajna. Występowanie siedliska [...] zostało zweryfikowane, kiedy [...] został zatwierdzony decyzją Komisji Europejskiej w 2008 r., a następnie zanim przystąpiono do sporządzania Planu Zadań Ochronnych tego obszaru w 2011 r. Utworzenie obszaru [...], następujące w toku skomplikowanej procedury uregulowanej m.in. w art. 27 i 27a ustawy o ochronie przyrody. Sprawujący nadzór nad obszarem [...] sporządza i przekazuje Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, co 6 lat w odniesieniu do specjalnego obszaru ochrony siedlisk, ocenę realizacji ochrony tego obszaru, zawierającą informacje dotyczące podejmowanych działań ochronnych oraz wpływu tych działań na stan ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar [...], a także wyniki monitorowania i nadzoru tych działań. Wszystko to dowodzi, że siedliska przyrodnicze [...] na obszarze objętym inwestycją występują i że konieczne jest podjęcie działań zapewniających ich ochronę. Wbrew twierdzeniom skarżącej, przedłożony na etapie postępowania sądowoadministracyjnego protokół kontroli problemowej przeprowadzonej przez pracowników Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] w dniu [...] lipca 2018 r. (k.20), nie podważa, tego, że na terenie działki nr [...] występuje siedlisko muraw bliźniczkowych. Jakkolwiek z protokołu tego wynika, że we wschodniej części działki [...] nie jest możliwe ocenienie, w jakim stanie znajdowało się siedlisko muraw bliźniczkowych przed wycinką drzew i krzewów oraz usuwaniem korzeni, ze względu na rozległe zniszczenia w darni, to jednocześnie w protokole tym wskazano, że murawy bliźniczkowe utrzymały się w pozostałej części działki na stanowisku [...]. Ponadto, w protokole tym zwrócono uwagę, że zmiany poziomu wód gruntowych są jednym z zagrożeń dla siedliska, które się zachowało. Okoliczność, że we wschodniej części działki nr [...], gdzie planowany jest zbiornik retencyjny, nie jest możliwa ocena, w jakim stanie znajdowało się siedlisko muraw bliźniczkowych przed wycinką drzew i krzewów na początku 2018 r., nie podważa ustaleń organu, że budowa zbiornika retencyjnego może wpłynąć negatywnie na siedlisko murawy położone w sąsiedztwie zbiornika na pozostałej części działki, a także poza terenem działki inwestora. Przedłożony przez skarżącą protokół nie podważa oceny organu, że nie jest możliwe wykluczenie znacząco negatywnego oddziaływania budowy zbiornika retencyjnego na siedliska muraw bliźniczkowej objętej ochroną obszaru [...]. W konsekwencji należy uznać, że podnoszona przez skarżącą potrzeba przeprowadzenia oględzin nieruchomości, nie była niezbędna do zajęcia stanowiska przez organ. Mając powyższe względy na uwadze nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 oraz 126 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania administracyjnego organy wskazały jednoznacznie na zagrożenia (zmiana stosunków wodnych) wynikłe z planowanej budowy zboironika retencyjnego dla siedliska muraw bliźniczkowych, dla ochrony których m. in. ten obszar [...] został ustanowiony. Skarżąca nie podważyła ustaleń organu, że zachodziły przesłanki świadczące o możliwości znaczącego wpływu inwestycji na środowisko. Organ dokonał właściwej oceny planowanego przedsięwzięcia w zakresie możliwości spowodowania ryzyka znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar [...]. Uwzględniając cele [...] (m.in. ochrona siedliska przyrodniczego [...] - bogate florystycznie górskie i niżowe murawy bliźniczkowe) oraz charakter planowanej inwestycji (ziemny zbiornik retencyjny o powierzchni do [...] m2 i głębokości nie większej niż [...] m) zasadnie organ stwierdził, że oddziaływanie związane z planowanym przedsięwzięciem (zmiana stosunków wodnych) może być uznane za znaczące z punktu widzenia celów ochrony tych obszarów. Kierując się zasadą przezorności, należy zaaprobować stanowisko organu, że planowana inwestycja może znacząco negatywnie wpłynąć na siedlisko przyrodnicze [...] (bogate florystycznie górskie i niżowe murawy bliźniczkowe), a w konsekwencji na cele obszaru [...]. Niedopuszczalne jest, co do zasady, wydanie zgody na realizację przedsięwzięcia, co do którego nie wykluczono znaczącego negatywnego oddziaływana na ww. obszar. Nie może również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Podstawą uwzględnienia skargi na postanowienie i uchylenie tego postanowienia jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie każde naruszenie przepisów postępowania. W ocenie Sądu nie można dopatrzyć się takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło by znacząco wpłynąć na wynik sprawy. Skarżącej zapewniono czynny udział w postępowaniu w tej sprawie. Skarżąca skorzystała z możliwości wypowiedzenia się i uzupełnienia materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego, dołączając do akt sprawy kopię protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2018 r. Okoliczność, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie poinformował skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, nie miało istotnego wpływu na wynik tej sprawy. Podnoszone przez skarżącą zarzuty nie mogły wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia w tej sprawie, bowiem skarżąca nie wskazał wystarczających dowodów, że planowana inwestycja nie może znacząco negatywnie wpłynąć na siedlisko przyrodnicze [...] (bogate florystycznie górskie i niżowe murawy bliźniczkowe), w szczególności nie podważyła istnienia tego siedliska na terenie działki [...] oraz w najbliższym sąsiedztwie tej działki. W takich okoliczność sprawy niepowiadomienie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o zakończeniu postępowania dowodowego i przysługującym skarżącej prawie do zapoznania się z aktami sprawy nie stanowiło uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej P.p.s.a., oddalił skargę.