IV SA/Wa 1875/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z [...] września 2010r. - zaskarżoną skargą przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem ww Stowarzyszenia od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2010r., znak [...] umarzającej postępowanie w sprawie wykonania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na działce nr [...] z obrębu P. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Stowarzyszenie [...] pismem z 11 października 2007r. wniosło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o wszczęcie postępowania w sprawach: 1) prowadzenia robót budowlanych bez wymaganych decyzji administracyjnych potrzebnych do wykonania zamierzonego przedsięwzięcia, a mianowicie: - pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych i zmiany ukształtowania terenu na gruntach sąsiadujących z wodami, w tym na działce [...] w P., - decyzji wojewody wynikającej z art. 18 ustawy o ochronie przyrody; 2) prowadzenia robót budowlanych poza "ewidencyjnymi geodezyjnymi granicami działek" oraz poza obszarem objętym pozwoleniem na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2007r. przekazał powyższy wniosek - według właściwości -Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z [...] listopada 2007r. przekazał wniosek Stowarzyszenia w części dotyczącej prowadzenia robót ziemnych na działce nr [...] położonej w P. przy Al. [...] (bez pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych i zmiany ukształtowania terenu na gruntach sąsiadujących z wodami, w tym na działce [...]) do rozpoznania zgodnie z właściwością Staroście [...]. Starosta [...] pismem z 18 grudnia 2007r. zawiadomił - "zgodnie z art. 362 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 61 § 1 Sygn. akt IV SA/Wa 1875/10 i § 4 K.p.a." - o wszczęciu na wniosek Stowarzyszenia postępowania m. in. w sprawie prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych i zmianę ukształtowania terenu na gruntach sąsiadujących z wodami jeziora [...], w tym na działce nr [...] w P. Decyzją z [...] lipca 2008r. Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych i zmianę ukształtowania terenu na gruntach sąsiadujących z wodami jeziora [...] m. in. na działce nr [...] w P., wskazując na brak wyznaczonej linii brzegowej jeziora [...], który uniemożliwia precyzyjne określenie - czy działalność inwestora wykracza poza teren obszaru, do którego ma on tytuł prawny, powodując w nim szkodę. W wyniku odwołania Stowarzyszenia od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] grudnia 2008r. uchyliło ww decyzję w całości i przekazało sprawę Staroście [...] do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zwróciło uwagę na niejasność w decyzji pomiędzy opisowym określeniem przedmiotu postępowania a powołaną podstawą prawną, która dotyczy sytuacji, których podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko (art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Jednocześnie wskazało, iż postępowanie dotyczące prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nie mogło zostać zakończone decyzją opartą na przepisie art. 362 ust. 1 P.o.ś. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] czerwca 2009r. Starosta [...] - na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. - nałożył na państwa S. obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego na działce nr [...] i umorzył postępowanie w części wykonania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na powyższej działce. W wyniku odwołania Stowarzyszenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] listopada 2009r. kolejny raz uchyliło w całości decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2009r. i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium stwierdziło m. in., iż niedopuszczalne było połączenie w jednej decyzji dwóch kwestii stanowiących odrębne postępowania, tj. orzekania: na podstawie art. 362 P.o.ś. i o wykonaniu urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia. Jednocześnie Kolegium zauważyło, iż nie jest organem Sygn. akt IV SA/Wa 1875/10 właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej w sprawie wykonania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją z [...] lutego 2010r., znak [...] Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie wykonania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na działce nr [...] położonej w P. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przekazał Staroście [...] sprawy w części dotyczącej prowadzenia na działce nr [...] robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, dlatego postępowanie wszczęte w tej sprawie nie powinno być przez Starostę prowadzone i należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie, zauważając iż niezrozumiałe dla niego jest umorzenie postępowania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. - na skutek wniesionego przez Stowarzyszenie środka zaskarżenia - decyzją z [...] sierpnia 2010r., nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał, iż umorzenie postępowania odwoławczego następuje z uwagi na brak przymiotu strony wnoszącej odwołanie. Stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie od decyzji przysługuje stronie, co obliguje organ do zbadania, czy wnoszący odwołanie ma w danym postępowaniu status strony zgodnie z art. 28 K.p.a. Dodatkowo art. 127 ust. 7 Prawa wodnego jednoznacznie precyzuje kto jest stroną w postępowaniu wodnoprawnym, zaś art. 127 ust. 8 wyłącza stosownie art. 31 K.p.a. W związku z powyższym postępowanie drugoinstancyjne, zainicjowane odwołaniem Stowarzyszenia, należało umorzyć. Stowarzyszenie [...] w skardze wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniosło, iż przedmiotowe postępowanie toczyło się na wniosek Stowarzyszenia złożony w październiku 2007r. i przez cały czas postępowania Starosta [...] traktował skarżące Stowarzyszenie na prawach strony postępowania. Również decyzja z [...] lutego 2010r. była do niego adresowana jako strony postępowania. Powodem nieuznania Stowarzyszenia za stronę okazał się art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, podczas gdy przepis ten dotyczy udzielania pozwolenia wodnoprawnego, a nie postępowania w sprawie wykonania urządzeń wodnych bez stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Przepisem prawnym nakazującym rozbiórkę wykonanych urządzeń jest art. 64 a Prawa wodnego i nie ma żadnej podstawy by uznać, iż wyłączenia opisane w art. Sygn. akt IV SA/Wa 1875/10 127 ust. 7 Prawa wodnego miały w tym wypadku zastosowanie. W przypadku wątpliwości dotyczących upoważnienia Stowarzyszenia do występowania na prawach strony, organ powinien wszcząć postępowanie z urzędu. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z przyczyny, którą Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego Stowarzyszenia z 11 października 2007r. Dowodzi temu analiza akt sprawy, a w szczególności treść zawiadomienia z 18 grudnia 2007r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. Stowarzyszenie było adresatem wszystkich decyzji wydanych w sprawie, w tym i decyzji organu pierwszej instancji z [...] lutego 2010r. Zyskało więc status strony postępowania w rozumieniu art. 127 § 1 K.p.a., której przysługuje odwołanie, jeżeli nie jest zadowolona z wydanej decyzji i jako adresat tej decyzji ma interes prawny w jej obaleniu. Tymczasem organ w postępowaniu odwoławczym, po prawie trzech latach od wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego, dochodzi do przekonania, że podmiot, który złożył wniosek o wszczęcie postępowania, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 127 § 7 i § 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawa wodnego, zatem - w myśl art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 127 § 1 K.p.a. - umarza postępowanie odwoławcze. W tym miejscu należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2002r. (sygn. akt IV SA 1635/00, publ. Lex nr 81533) wyraził pogląd, iż "przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają ograniczeń formalnych ani materialnych legitymacji strony do wniesienia odwołania (...), prawo to przysługuje stronie w rozumieniu materialnoprawnym (art. 28 k.p.a.), jak i osobie, do której była adresowana decyzja pierwszej instancji, nawet gdyby nie była ona stroną w znaczeniu materialnoprawnym; osoba ta staje się stroną w znaczeniu formalnoprawnym (procesowym)". Zaś "umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym i decyzja wydana na tej podstawie kończy sprawę w danej instancji w inny sposób (art. 104 § 2 in fine Sygn. akt IV SA/Wa 1875/10 K.p.a.)- Tak wydana decyzja jest formalnie taką samą decyzją jak decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty; skarżący ma przymiot strony z wszelkimi tego konsekwencjami, a w szczególności z prawem wniesienia odwołania od decyzji umarzającej wszczęte postępowanie". W świetle powyższego, jeżeli odwołanie wniósł podmiot, na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie w sprawie wykonania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na działce nr [...] położonej w P., to organ odwoławczy w tej sprawie nie mógł wydać decyzji umarzającej - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. - postępowanie odwoławcze. W zaistniałej sytuacji nie można było zakończyć postępowania, w pierwszej i w drugiej instancji, umarzając jedno i drugie postępowanie. Wniesienie odwołania przez skarżące Stowarzyszenie obligowało organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy od nowa. Następnie wydania rozstrzygnięcia stosownego do art. 138 § 1 pkt 1 czy 2 lub § 2 K.p.a., tj. utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji (§ 1 pkt 1), bądź uchylającego decyzję organu pierwszej instancji i w tym zakresie: orzeczenia co do istoty sprawy bądź umorzenia postępowania pierwszej instancji (§ 1 pkt 2), albo przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (§ 2). Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - będzie miał na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zaprezentowane w niniejszym orzeczeniu. W szczególności dokona oceny, czy postępowanie pierwszej instancji zostało prawidłowo umorzone, czy istotnie postanowieniem przekazującym z [...] listopada 2007r. nie przekazano Staroście [...] sprawy z zakresu Prawa wodnego (dokonując w tym względzie dokładnej analizy treści postanowienia z [...] listopada 2007r. i wniosku skarżącego Stowarzyszenia); jak i oceni sposób wszczęcia postępowania (mając na uwadze treść art. 31 K.p.a. w oparciu, o który skarżące Stowarzyszenie sformułowało wniosek z 11 października 2007r.) i podstawę prawną wszczęcia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd - wobec naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.