IV SA/Wa 1877/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Burmistrza S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej Generalny Dyrektor, GDDiA, Zarządca drogi) odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta [...] – część B. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z 24 marca 2020 r. Burmistrz [...] (dalej Burmistrz. Wnioskodawca, Skarżący) zwrócił się o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta [...] – część B. Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Generalny Dyrektor odmówił uzgodnienia. W motywach przywołanego rozstrzygnięcia wskazał, że włączenie zaprojektowanego między terenami 1U i 2U ciągu pieszo-jezdnego do drogi krajowej nr [...], zlokalizowane jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania skanalizowanego, co wyklucza znaczące zwiększenie ruchu na istniejącym zjeździe publicznym. Ponadto, lokalizacja włączenia drogi wewnętrznej przewidzianej dla obsługi terenu 1U w obszarze oddziaływania skrzyżowania jest niezgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. 2016 r. poz. 124 ze zm.) Proponowane zmiany w zasadach skomunikowania terenów rolnych zlokalizowanych pomiędzy autostradą [...], drogą krajową nr [...] i obwodem drogowym [...] (pozostających poza obszarem objętym projektem planu), uznane zostały za nieuzasadnione, wobec określonego w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu zagospodarowania i skomunikowania tego terenu. Pismem z 19 czerwca 2020 r. Burmistrz zwrócił się do GDDKiA o ponowne uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta [...] – część B. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...] Zarządca drogi ponownie odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta [...] – część B. Generalny Dyrektor stwierdził, że Wnioskodawca przyjął błędną klasę techniczną drogi krajowej nr [...] jako drogi zbiorczej (Z), podczas gdy w rzeczywistości stanowi drogę klasy GP, czyli drogę główną ruchu przyśpieszonego. Organ ponownie negatywnie zaopiniował proponowany sposób skomunikowania terenów rolnych, zlokalizowanych między autostradą [...], DK [...] oraz Obwodem Drogowym GDDKiA. Sposób zagospodarowania i skomunikowania przywołanego terenu określony został jako teren rolny z dopuszczalną realizacją budynków gospodarczych, skomunikowany istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...]. Generalny Dyrektor podkreślił, że zarówno włączenie tej drogi wewnętrznej (przewidzianej dla obsługi terenu rolnego), do planowanej drogi klasy G jak i lokalizacja skrzyżowania (w odległości ok. 200 m od skrzyżowania planowanej drogi klasy G z drogą krajową nr [...]) nie spełniają warunków określonych w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. W ocenie Organu, w projekcie planu nie przeprowadzono analizy poprawności nowego układu komunikacyjnego, stanowiącego sieć dróg umożliwiających aktywizację dotychczas niezagospodarowanych terenów miejskich, która podejmowana będzie przy założeniu wykorzystywania zjazdów z drogi krajowej, co ze względu na znaczne natężenie ruchu może być niemożliwe, wobec obowiązujących przepisów rozporządzenia, które ograniczają możliwość lokalizacji zjazdów publicznych. Generalny Dyrektor jednocześnie nadmienił, że zasadnym będzie rozważenie włączenia układu obecnie projektowanych dróg poprzez skrzyżowanie drogi krajowej z ulicą [...], którego koncepcja rozbudowy została opracowana i uzgodniona z uwzględnieniem obowiązującego planu dla terenu zlokalizowanego po zachodniej stronie drogi krajowej. Pismem z 30 lipca 2020 r. skargę na postanowienie GDDKiA z [...] lipca 2020 r., nr [...] wywiódł Burmistrz, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego, polegające na przekroczeniu normy art. 17 pkt 6b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 293) poprzez odmowę uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta [...] - część B; 2) prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) w sytuacji, gdy przepis ten nie reguluje kwestii warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; 3) prawa materialnego, polegające na błędnym przyjęciu, że postulowane włączenie projektowanego układu komunikacyjnego poprzez skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] z ulicą [...] poprzez budowę skrzyżowania czterowlotowego jest zgodne z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 124); 4) prawa procesowego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 7 oraz art. 124 i 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak prawidłowego wskazania adresata postanowienia, a także brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rzetelnego przeprowadzenia postępowania oraz brak powołania i uzasadnienia podstawy prawnej w tym postanowieniu. Uzasadniając swe zarzuty, Skarżący wyjaśnił, że układ komunikacyjny, w tym liczba oraz lokalizacja projektowanych skrzyżowań łącząca obszar planu miejscowego z drogą krajową nr [...], nie uległa zmianie w stosunku do projektu planu przedłożonego wraz z wnioskiem z 24 marca 2020 r. W ocenie Skarżącego, z uwagi na brak zastrzeżeń do projektu w tym zakresie w uzasadnieniu postanowienia z [...] kwietnia 2020 r. oraz brak istotnych zmian w projekcie, stanowisko kwestionujące przywołany układ komunikacyjny nie znajduje uzasadnienia. Wskazano, że zaprojektowanie skrzyżowania w miejscu postulowanym przez GDDKiA spowoduje, że nie zostaną dotrzymane odległości pomiędzy skrzyżowaniami z drogą krajową, przez co nie spełni ono warunków określonych w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Skutkować będzie ponadto koniecznością uwzględnienia w budżecie miasta kosztów jego budowy, co nie znajduje ekonomicznego uzasadnienia. Skarżący ocenił też negatywne zaopiniowanie sposobu skomunikowania terenów rolnych znajdujących się poza obszarem objętym opracowaniem planu, zlokalizowanych między Autostradą [...], DK nr [...] oraz Obwodem Drogowym GDDKiA. Uznał za niezasadne. W obowiązującym planie tereny te zostały oznaczone symbolem 1R – przeznaczenie podstawowe: teren rolniczy; przeznaczenie dopuszczalne: budynki gospodarcze związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) podkreślił, że możliwość dopuszczalnej realizacji na przedmiotowym terenie budynków gospodarczych oznacza konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Opracowując projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta [...] - część B, Wnioskodawca zaprojektował drogę wewnętrzną w celu ewentualnego ograniczenia ruchu na istniejącym zjeździe na drogę krajową z ograniczoną widocznością, na co organ uzgadniający zwracał uwagę już w 2014 r. Na podstawie powołanych zarzutów Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie nadmienić należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, ponieważ zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, a które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, dlatego tryb ten mógł mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 24 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 106 § 5 k.p.a. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., uzgodnienie projektu planu następuje z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Przepis ten określa granice w jakich należy – na etapie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dokonać owego uzgodnienia. W orzecznictwie wskazuje się, że chociaż ustawodawca wprost nie określił kryteriów normatywnych, jakimi winien kierować się organ dokonując uzgodnienia, to pośrednio - na podstawie cyt. przepisów, jak i przepisów art. 35 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity 2020 r., poz. 470 ze zm.) - można stwierdzić, że zarządca drogi uzgadniając projekt planu zobligowany jest do uwzględnienia wpływu zagospodarowania terenów przylegających do drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego, samej drogi oraz możliwości prawnych realizacji zaplanowanych inwestycji drogowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 521/16, CBOSA). Przyjmuje się również, że zarządca drogi zajmując stanowisko powinien kierować się m. in. cechami i funkcją pełnioną przez drogę, do której pasa przylega teren objęty planem, możliwością włączenia do drogi ruchu z tego terenu, a także mieć na względzie zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1425/17, CBOSA). Przenosząc przywołane rozważania na grunt niniejszej sprawy, wyjaśnić przede wszystkim należy, że w przedłożonym do uzgodnienia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta [...] – część B, nieprawidłowo ustalony został stan faktyczny w zakresie przyjętej klasy technicznej drogi krajowej nr [...]. Z przedłożonego wraz z wnioskiem projektu wynika bowiem, że błędnie określona została jako droga klasy zbiorczej, oznaczona symbolem "Z", choć w rzeczywistości stanowi ona drogę klasy głównej ruchu przyśpieszonego "GP". Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na unormowania § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 2016 poz. 124), regulujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów. Prawodawca w ust. 1 pkt 3. przywołanego przepisu zróżnicował bowiem te uwarunkowania pod względem ściśle zhierarchizowanej klasyfikacji dróg, dopuszczając powiązania drogi klasy GP z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, przy odstępach między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie mniejszych niż 2000 m oraz nie mniejszymi niż 1000 m na terenie zabudowy, a dopuścił wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m. Na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest zaś dopuszczalne jedynie wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni. Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, droga klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, z ograniczeniami wynikającymi z pkt 1 i 2, a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 500 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 250 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Przywołane regulacje jednoznacznie wskazują, że klasa techniczna drogi krajowej nr [...] ma znaczący wpływ na układ komunikacyjny obszaru objętego przedmiotowym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro determinuje dopuszczalność oraz odległości między skrzyżowaniami dróg oraz zjazdami. Organ uzgadniający prawidłowo podkreślił, że zjazdy z drogi klasy GP dopuszczalne są jedynie wyjątkowo, a na drodze klasy Z lokalizowanie zjazdów podlega jedynie ograniczeniu. Za zasadną uznać należy zatem odmowę uzgodnienia projektu tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, już chociażby z uwagi na błędną kwalifikację drogi krajowej nr [...]. W ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługuje również negatywne stanowisko Organu dotyczące propozycji zmiany w zasadach skomunikowania terenów rolnych zlokalizowanych między autostradą [...], drogą krajową nr [...] i Obwodem Drogowym GDDKiA, na których zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dopuszczalna jest realizacja budynków gospodarczych. Teren ten jest obecnie skomunikowany z drogą publiczną (drogą krajową nr [...]) przez zjazd indywidualny, zapewniający odpowiedni dostęp w stosunku do przeznaczenia terenu, co umożliwia ewentualną realizację na nim budynków gospodarczych. Zarzut skargi dotyczący niewłaściwego zastosowania § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) nie zasługiwał zatem na uwzględnienie, ponieważ przepis ten nie tylko nie został powołany w treści zaskarżonego postanowienia, ale również nie istnieje. Przywołanie natomiast przez Organ w uzasadnieniu postanowienia definicji budynku gospodarczego zawartej w § 3 pkt 8 niniejszego rozporządzenia Ministra Infrastruktury ocenić należy jako zasadne w świetle przywołanego przez Skarżącego w uzasadnieniu skargi § 14 ust. 1 tego rozporządzenia, a stanowiącego, że dostęp do drogi publicznej ma być odpowiedni do przeznaczenia i sposobu użytkowania. Stan faktyczny w tym zakresie nie usprawiedliwia zatem tak dalekich odstępstw od przepisów regulujących dopuszczalność oraz lokalizację skrzyżowań i zjazdów. Nadmienić przy tym również należy, że wbrew twierdzeniom Skarżącego, z zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby budowa czterowlotowego skrzyżowania w miejscu obecnego włączenia ulicy [...] miała być zgodna z przepisami regulującymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Odległości w jakich zlokalizowane są obecnie skrzyżowania i zjazdy z drogi krajowej nr [...] wykluczają bowiem realizację kolejnych powiązań dróg bez uprzedniego uzyskania odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych. Stosownie zaś do treści § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej przy rozbudowie i przebudowie drogi dopuszcza się zmniejszenie odległości, o których mowa w ust. 1, jeżeli dotyczą one istniejących węzłów lub skrzyżowań, nie spowoduje to pogorszenia stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz możliwe będzie oznakowanie drogi zgodnie z przepisami o ruchu drogowym. Kryterium nadrzędne stanowi zatem stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, a lokalizacja kolejnych skrzyżowań i zjazdów z drogi krajowej nr [...] w obszarze objętym projektem planu nie przyczyni się do jego poprawy, przy uwzględnieniu przytoczonego w treści postanowienia natężenia ruchu na drodze klasy GP. W tym stanie rzeczy, choć nie stanowi to okoliczności relewantnej dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, dodać należy, że zarówno realizacja propozycji zarządcy drogi, jak również obwodnicy w kształcie zawartym w przedłożonym do uzgodnienia projekcie, wiąże się z istotnymi nakładami finansowymi. Co dotyczy zarzuconego naruszenia przepisów postępowania, wyjaśnienia wymaga, że nie każde ich naruszenie prowadzi do konieczności uchylenia postanowienia, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie Organ prawidłowo wskazał podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, a jego adresat, który wskazany został jako wnioskodawca, a następnie wymieniony w rozdzielniku postanowienia, nie może być uznany za nieoznaczonego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak sentencji.