IV SA/Wa 1878/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Dyrektora Urzędu Morskiego w S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Dyrektora Urzędu Morskiego w S. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Minister Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1993 r. w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki [...] w obrębie nr [...] W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Środowiska podniósł, że ustalona w decyzji linia brzegu rzeki [...] od pkt [...] do [...] biegnie po obrysie basenu portowego. Natomiast basen portowy nie był urządzeniem służącym do regulacji wód w rozumieniu obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Stąd linia obrysu basen portowego nie jest linią wyznaczającą uregulowany brzeg rzeki. W tej sytuacji zastosowanie przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1977 r. w sprawie granic wód, linii brzegu, urządzeń nad wodami oraz śródlądowych wód żeglownych (Dz. U. Nr 26, poz. 110 ze zm.) stanowiło rażące naruszenie prawa. Wskazano również, iż w świetle przytoczonego przepisu, linia brzegu powinna zostać określona po zewnętrznej krawędzi budowli regulacyjnej tzn. w miejscu umocowania w uregulowanym brzegu. W rozpoznawanej sprawie linie wyznaczono zaś po krawędzi odwodnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała decyzja z 1993 r. wskazano, iż skutki takie w ocenie organu nie wystąpiły. W skardze na decyzję Ministra Środowiska, Dyrektor Urzędu Morskiego w S. zarzucił, iż nie właściwie zinterpretowano pojęcie "zewnętrzna krawędź brzegu". W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W późniejszym piśmie (k. 12) Skarżący podniósł, iż basen portowy którego brzegi określono, jako linie brzegu znajdują się w granicach portu S. Wody basenu stanowią więc morskie wody wewnętrzne, co wynika z art. 4 pkt 4 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zm.), te zaś stanowią własność Skarbu Państwa, w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 967 ze zm.). Wskazano, iż okoliczność, czy urządzenia portowe są urządzeniami do regulacji wód w rozumieniu ustawy – Prawo wodne nie ma istotnego znaczenia dla sprawy. Linia brzegu to według tej ustawy granica miedzy gruntami znajdującymi się pod wodami a gruntami przyległymi do tych wód. Wyraz brzeg oznacza krawędź, skraj, granicę czegoś lub wręcz skraj lądu stykający się z wodą. W myśl §. 4 ust 1 rozporządzenia w sprawie granic wód, linii brzegu, urządzeń nad wodami oraz śródlądowych wód żeglownych, gdy krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią. Gdy brzeg jest zabudowany linia brzegu jest wyraźna i biegnie odwodną krawędzią zabudowy. Dodatkowo wskazano, iż nietrafne jest stanowisko Ministra Środowiska, iż linia brzegu może przebiegać po zewnętrznej części konstrukcji nabrzeża od strony lądu. Wskazano, iż wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji z 1993 r. Prezydent Miasta S. jest następcą prawnym organu - Urzędu Rejonowego), który brał udział w postępowaniu o ustalenie linii brzegu w czasie gdy była ona wydawana. Akceptowano wówczas rozwiązania przyjęte w decyzji. W tej sytuacji nie można uznać, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co prowadziłoby do jej wyeliminowania z obrotu po 12 latach obowiązywania. W piśmie zwrócono się o zwrot kosztów postępowania sądowego. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005 r. pełnomocnik Ministra Środowiska wniósł o odroczenie rozprawy z uwagi na chęć ustosunkowania się do stanowiska skarżącego na piśmie. Wniosek nie został uwzględniony. Ponadto pełnomocnik wskazał, iż w jego ocenie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie granic wód, linii brzegu, urządzeń nad wodami oraz śródlądowych wód żeglownych dotyczy rzek w stanie nie uregulowanym, natomiast ust. 3 paragrafu dotyczy rzek uregulowanych. Basen portowy przyległy do rzeki nie może być uznany za wody w rozumieniu ustawy – Prawo wodne. Wpływałoby to na nieuzasadnioną zmianę stosunków własnościowych. Sąd administracyjny zważył, co następuje: Sąd nie stwierdził przeszkód do rozpatrzenia sprawy na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005 r. pomimo odnośnego wniosku pełnomocnika organu administracji. Zawarte w piśmie Skarżącego argumenty, wyłącznie o charakterze dodatkowej argumentacji prawnej, nie wymagały jakiejkolwiek analizy skomplikowanego stanu faktycznego, czy zapoznania z dokumentacją. Nowe argumenty formalnoprawne zawarte w krótkim wystąpieniu mogły wszak zostać podniesione przez Skarżącego dopiero w trakcie rozprawy. Ich przedłożenie na piśmie przed rozprawa nie mogło być przeszkodą do rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu nie istniała konieczność ustosunkowania się do nich przez stronę na piśmie, zwłaszcza w sytuacji gdy stanowisko Ministra Środowiska mogli zaprezentować obecni na rozprawie jego pełnomocnicy. Jedynie na marginesie można wskazać, iż pismo skarżącego zostało nawet przekazane faksem do organu orzekającego w przeddzień rozprawy - jak wynika z potwierdzenia transmisji ok. godz. 12. (k 18 akt). W tej sytuacji, uwzględniając ogólną zasadę wyrażoną w art. 7 i 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Sąd nie znalazł podstaw do odroczenia posiedzenia. Sąd uznał legitymację prawną Dyrektora Urzędu Morskiego w S. do wniesienia skargi w myśl art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mając na względzie treść art. 42 ust. 2 pkt 26 w zw. z art. 4 pkt 4 ustawy o obszarach morskich RP. Odnosząc się do kwestii merytorycznych Sąd stwierdził co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena, czy określone rozstrzygniecie dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania nie jest natomiast powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną, a w szczególności nie jest konieczne dokonywanie w tym celu ustaleń faktycznych. W rozpatrywanej sprawie Minister stwierdził nieważność decyzji w przedmiocie ustalenia linii brzegu stojąc na stanowisku, iż wydano ją z rażącym naruszaniem przepisów § 4 rozporządzenia w sprawie granic wód, linii brzegu, urządzeń nad wodami oraz śródlądowych wód żeglownych. Dodatkowo na rozprawie podniesiono, iż wody basenu portowego nie mogą być traktowane, jako wody w rozumieniu ustawy – Prawo wodne z uwagi na wynikające stąd skutki w zakresie prawa własności (art. 4 ustawy - Prawo wodne). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji trzeba mieć na względzie następujące uwarunkowania. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 K.p.a. Trzeba to mieć na względnie w szczególności w analizowanej sytuacji uwzględniając, iż decyzja pozostając w obrocie przez 12 lat wywoływała określone skutki prawne w sferze uprawnień właścicielskich. Wyjątkowy charakter instytucji prowadzi do wniosku, iż przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dotyczy to również przesłanki stwierdzenia nieważności, jaką jest rażące naruszenie prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki stwierdzenia nieważności jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi faktami. Oceny zgodności z prawem należy dokonywać odnosząc się do stanu obowiązującego na dzień wydania kwestionowanej decyzji. W sprawie znajdzie więc zastosowanie nieobowiązująca już ustawa – Prawo wodne z 1974 roku w wersji na dzień orzekania wraz z aktami wykonawczymi. W rozpatrywanej sprawie orzekający organ administracji wobec ustalonych dotąd faktów i okoliczności nie miał podstaw do uznania, iż decyzja został wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja z 1993 r., której nieważność stwierdzono, określiła przebieg linii brzegu wzdłuż odwodnej linii urządzeń portowych. Podstawą wydania decyzji stanowił art. 8 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. Według stanu na dzień wydania decyzji z 1993 roku, przepisy dotyczące ustalania linii brzegów miały zastosowanie zarówno do wód śródlądowych jak i do morskich wód wewnętrznych (art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo wodne). Przede wszystkim należy stwierdzić, iż nie trafny jest pogląd organu orzekającego w przedmiocie nieważności, jakoby decyzja z 1993 została wydana z rażącym naruszeniem § 4 rozporządzenia w sprawie granic wód, linii brzegu, urządzeń nad wodami oraz śródlądowych wód żeglownych. Z treści tego przepisu nie można bowiem wywieść jednoznacznie, jak to sugerowano na rozprawie, iż ust. 1 i 2 mają zastosowanie wyłącznie do brzegów rzeki nieuregulowanej. Do takiego wniosku nie można dojść zwłaszcza poprzez zestawienie treści ust. 1 i 2 z ust. 3, który w istocie dotyczy wyłącznie brzegów uregulowanych. Jednak, jak sam organ podnosi to w swoim rozstrzygnięciu, w rozpatrywanym przypadku urządzenia portowe nie stanowią urządzeń regulacyjnych w rozumieniu ustawy Prawo wodne. Tezę, iż w rozumieniu ustawy – Prawo wodne urządzenia portowe nie są tożsame z urządzeniami do regulacji wód, może potwierdzać brzmienie jej art. 82, gdzie jako wymagające pozwolenia wodnoprawnego w zakresie budownictwa wodnego wymieniono odrębnie urządzenia do regulacji wód śródlądowych oraz obiekty portowe (ust. 1 pkt 1 i 7). Wynika stąd, iż gdy urządzenia portowe nie są urządzeniami do regulacji wód, dla ustalenia linii brzegu musi znaleźć zastosowanie § 4 ust. 1 rozporządzenia bądź. trzeba przyjąć, iż linie brzegu ustala się wówczas według reguł odrębnych, które w rozporządzeniu nie są w ogóle ustalone. Nie można przy tym przesądzić, iż w razie gdy na brzegu usytuowane są urządzenia portowe, to w ogóle nie należało ustalić linii brzegu. Skoro linia ta stanowi równocześnie generalnie, co do zasady, także granice własności. Powyższe konstatacje przesadzają, iż w obowiązującym wówczas stanie prawnym, kwestia sposobu ustalenia linii brzegu w przypadku usytuowania portów nie były precyzyjnie określone. Stąd nietrafny jest pogląd, iż ustalenie takiej granicy według zasad określonych w § 4 ust. 1, rozporządzenia, jak to w praktyce zrobiono w rozpoznawanej sprawie, stanowi rażące naruszenie prawa. Oceniając bowiem zastosowanie tej regulacji można się odwołać do potocznego rozumienia pojęcia "brzeg wody", skoro ustawowo pojęcie to nie jest definiowane. W tym świetle zastosowania wskazanej reguły, nie można uznać za rażąco błędne. Tym bardziej, w rozpoznawanej sprawie, rażącego naruszenia prawa nie można się doszukiwać w naruszeniu § 4 ust. 3 rozporządzenia, zwłaszcza zważywszy, iż decyzja z 1993 nie wskazuje tego przepisu, jako podstawy rozstrzygnięcia, co do sposobu określenia linii brzegu. Co prawda, gdyby przepis ten należało w sprawie zastosować, to istotnie sam sposób przeprowadzenia linii brzegu byłby sprzeczny z regułami w nim wskazanymi, bowiem wymaga on ustalenia tej linii wzdłuż zewnętrznej krawędzi urządzeń regulacyjnych nie zaś linią odwodną. Nie trafne są w tym zakresie wywody Skarżącego, jakoby przyjęcie takich rozwiązań nie było racjonalne. Zasada taka wynika z regulacji normatywnej wówczas obowiązującej. Jednak kwestia ta nie ma żadnego znaczenia w sprawie skoro, przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie granic wód, linii brzegu, urządzeń nad wodami oraz śródlądowych wód żeglownych nie jest nawet przywołany jako podstawa rozstrzygnięcia a, jak to przyjmuje Minister Środowiska, nie można uznać by urządzenia portowe stanowiły urządzenie regulacyjne. Wobec tego reguła wynikająca z tego przepisu nie miała zastosowania a więc tym bardziej trudno mówić o jej naruszeniu lub wręcz naruszeniu rażącym. Nie mogą być także uwzględnione, podnoszone na rozprawie przez pełnomocnika Ministra, względy pragmatyczne przemawiające przeciw przyjęciu, iż linia brzegu w rozpatrywanej sprawie przebiega odwodną linia basenu portowego, co ma wpływ na stan własności gruntu pod basenem portowym. Istotnie, z zasad dotyczących zmian stanów własności gruntów przykrytych wodami stanowiącymi własność państwa wynikało, iż własnością Skarbu Państwa stają się one wyłącznie w razie gdy przykrycie nastąpi trwale w sposób naturalny (art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo wodne). W rozpoznawanej sprawie, gdyby uznać, iż np. basen portowy był urządzeniem zrealizowanym na gruncie nie przykrytym wcześniej wodą (czego w konkretnej sprawie w ogóle nie ustalono) można by przyjąć, iż wyznaczenie linii brzegu obrzeżem basenu może rodzić wątpliwości wobec wynikających skutków prawnych polegających na przypisaniu Skarbowi Państwa własności zajętych gruntów, pomimo, iż przykrycie nie wystąpiło w sposób naturalny. Wskazane wyżej wątpliwości o charakterze pragmatycznym nie mogą jednak stanowić podstawy do oceny decyzji z 1993 roku, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, wobec wskazanego wyżej braku jasnych i precyzyjnych zasad wytyczania linii brzegu w rozpoznawanym przypadku. Jedynie oczywiste naruszenie konkretnych norm prawnych może stanowić podstawę wyeliminowania określonej decyzji z obrotu, uwzględniając wskazaną wcześniej generalną zasadę niewzruszalności ostatecznych decyzji administracyjnych i wobec brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z drugiej strony trzeba mieć także na względzie, iż obowiązująca obecnie ustawa o przystaniach i portach morskich wprowadziła zasadę, iż m.in. własność akwenów portowych przysługuje Skarbowi Państwa (art. 5 ust. 1). Ustawa ta nie obowiązywała w dniu wydania decyzji z 1993 roku, jednak oceniając skutki prawne owego rozstrzygnięcia w obecnie nie można pominąć aktualnego stanu prawnego. Trzeba odkreślić, iż przedmiotem powyższych rozważań nie jest poszukiwanie najbardziej trafnego, z świetle obowiązujących ówcześnie regulacji, sposobu ustalania linii brzegu, w przypadku usytuowania na tej linii urządzeń portu morskiego, lecz wyłącznie ocena, czy zastosowany sposób może być kwalifikowany jako rażąco naruszający prawo. Dla oceny decyzji Ministra Środowiska w przedmiocie stwierdzenia nieważności, nie miała istotnego znaczenia kwestia, czy Port w S. znajduje się w strefie wód śródlądowych, co podnosił pełnomocnik organu orzekającego, czy też morskich wód wewnętrznych, co wynikałoby z treści art. 4 pkt 4 ustawy o obszarach morskich RP. Nie ma to znaczenia skoro, jak wskazano wcześniej, w świetle ustawy – Prawo wodne, zasady wyznaczania linii brzegów w obu przypadkach byłyby na gruncie obowiązujących wówczas przepisów jednakowe (art. 8 w zw. z art. 7 ust. 1). Wobec stwierdzenia, iż organ administracji na podstawie zebranego materiału dowodowego nie miał podstaw do uznania, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, poza rozważaniem Sądu pozostaje kwestia, czy w rozpoznawanej sprawie można mówić o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych, co mogłoby stanowić przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji pomimo jej kwalifikowanej wadliwości (art. 156 § 2 K.p.a.). Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania polegające na przyjęciu, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) podczas gdy nie wynikało to ze zgromadzonego materiału dowodowego ani z rozważanych dotąd okoliczności stanowi naruszenie przepisów postępowania, które jak wskazano miało wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Środowiska, uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, co od rozważanych dotąd, w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, zarzutów względem legalności decyzji z 1993 roku.