IV SA/Wa 1878/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. staż. Sebastian Niedbalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]. 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1878/18 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].04.2018 r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (zwany dalej GIOŚ) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (zwanego dalej MWIOŚ) z dnia [...].11.2017 r., nr [...], wymierzającą M. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieterminowe złożenie (tj. po dniu15 marca 2015 r.) Marszałkowi Województwa [...] (zwanemu dalej Marszałkiem) zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 r. Stan niniejszej sprawy, ustalony przez Organy obu instancji, przedstawia się następująco M. S. nie zgodził się ze stanowiskiem Organu I. instancji. Zarzucił, że wszystkie przedkładane przez niego dowody w niniejszej sprawie zostały pominięte. W odwołaniu wniósł o uchylenie w całości i umorzenie tego postępowania lub o uchylenie decyzji MWIOŚ w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ I. instancji. Wyjaśnił, że [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska przedstawił dowód, w postaci fragmentu książki nadawczej, z którego wynika, że zbiorcze zestawienie za 2014 r. nadał pocztą w marcu 2015 r. Już Organ I. instancji, po poczynionych wyjaśnieniach, nie podzielił jego stanowiska. Powołał się na widniejącą na złożonym przez Stronę zbiorczym zestawieniu datę wpływu na Dziennik Podawczy Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] – 4[...] sierpnia 2015 r., z adnotacją złożone osobiście, a więc na złożenie sprawozdania po ustawowym terminie upływającym w dniu 15 marca 2015 r. (w 2015 r. termin ten przedłużony był do dnia 16 marca z uwagi na fakt, że dzień 15 marca przypadał w wolną od pracy niedzielę). Organ nadmienił, że korektę tego zbiorczego zestawienia danych, także pocztą, Skarżący przedłożył w grudniu 2015 r. Wobec tego Organ odwoławczy, na podstawie ustaleń poczynionych u Marszałka Województwa [...] stwierdził, że przeciwne twierdzenie Strony jest błędne. Marszałek poinformował, że posiada wyłącznie sporządzone przez Stronę zbiorcze zestawienie za 2014 r., które złożone zostało osobiście w dniu 4 sierpnia 2015 r. oraz korektę tego dokumentu, nadaną pocztą w dniu 29 grudnia 2015 r. Natomiast przesyłką o numerze [...], nadaną w dniu 1 marca 2015 r., Strona przekazała wyłącznie zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za rok 2014 r. Zdaniem GIOŚ, Strona uchybiła obowiązującym przepisom, składając przedmiotowy dokument Marszałkowi po terminie, stwarzając tym samym podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Wobec tego, w związku ze stwierdzonym naruszeniem Organ I. instancji zobligowany był z mocy prawa do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 200 ust. 1, w związku z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. GIOŚ wyjaśnił też, że odnotowana przesyłka polecona o numerze [...], nadana w dniu 1 marca 2015 r. do Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] okazała się być zbiorczym zestawieniem informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za rok 2014, które jest innym niż zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 r. sprawozdaniem. Przedłożony więc przez Stronę dowód nie został pominięty przez Organ I. instancji. Przeciwnie, u Marszałka Województwa [...] zweryfikowano zawarte w nim wiadomości, otrzymując informację, że wskazana przez Stronę przesyłka z książki nadawczej nie zawierała będącego przedmiotem rozpatrywanej sprawy zbiorczego zestawienia za 2014 r GIOŚ podkreślił, że niezłożenie rocznego sprawozdania o wytworzonych odpadach i o gospodarowaniu nimi marszałkowi województwa w terminie do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy jest deliktem administracyjnym sankcjonowanym karą pieniężną w wysokości 500 zł Jednocześnie – podobnie jak I. instancja - wyraził pogląd, że Organ administracji publicznej nie może odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, jak również nie może jej miarkować przy uwzględnieniu takich kryteriów jak okres uchybienia terminowi czy przyczyny uchybienia terminowi. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości odstąpienia od wymierzenia kary lub jej zmniejszenia przy uwzględnieniu poziomu świadomości prawnej podmiotu uchybiającego terminowi złożenia sprawozdania. Kara wymierzona zaskarżoną decyzją jest więc obligatoryjna, a przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie przewidują żadnych od niej ustępstw. We wniesionej skardze M. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] zaskarżonej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez : 1. powołanie się na art.200 ust. 1 i ust.2 pkt.2 w związku z art.237 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, w której to ustawie art. 200 został uchylony, 2. powołanie się na art.125 ustawy z dnia 11 września 2015 roku o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, której to ustawy w marcu 2015 roku jeszcze nie było, 3. pominięcie dowodów przedstawionych przez [...], które jednoznacznie wskazują na złożenie przedmiotowego sprawozdania za 2014 rok w miesiącu marcu 2015 roku. W piśmie uzupełniającym skargę podał, że tak samo trafne i dowiedzione jest jego twierdzenie o nadesłaniu zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 r. w piśmie nadanym w dniu 1 marca 2015 r. do Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], jak i przeciwne stanowisko Organu, nie wiadomo bowiem co się w tej przesyłce znajdowało, a wątpliwości winny być interpretowane na korzyść zobowiązanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie lecz z innych powodów niż w niej wskazane. Zarówno zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja Organu I. instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów tak prawa materialnego, jak również prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność uchybienia ustawowemu terminowi złożenia sprawozdania przez Skarżącego jest przez niego kwestionowana. Podniósł, że okoliczność ta nie została przez Organ wykazana Jednakże , w ocenie Sądu, jednoznaczne stanowisko Marszałka w tym przedmiocie przeczy tym twierdzeniom i świadczy o prawidłowym ustaleniu tego faktu przez GIOŚ oraz Organ I. instancji Na wstępie należy nadmienić, że z uwagi na profil prowadzonej przez Skarżącego działalności, jak również rodzaj i ilość wytworzonych w 2014 r. odpadów, trafnie Organy zakwalifikowały go do wytwórców obowiązanych do prowadzenia ewidencji odpadów. Istota sprawy sprowadza się więc do prawidłowości wymierzenia kary administracyjnej za stwierdzone uchybienie, z uwagi na to, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] lipca 2017 r., a więc już po wejściu w życie przepisów zawartych w dziale IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, wprowadzonych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Okoliczność tę Sąd podnosi z urzędu i uważa, że stanowczo wymagała ona rozważenia przez Organy obu instancji W ocenie Sądu, tak MWIOŚ, jak i GIOŚ w przedmiotowym postępowaniu nieprawidłowo pominęły treść art. 189f k.p.a. Przeprowadziły błędną wykładnię art. 189a k.p.a., co miało wpływ na wynik niniejszej sprawy. Przyjmując, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają w tej sprawie zastosowania, nie dokonały bowiem dostatecznych ustaleń pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia Skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej. Naruszyły tym samym przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 189a § 1 k.p.a. zasadą jest, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Wyjątek od tej zasady określa art. 189a § 2 k.p.a., z którego wynika, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. W ocenie Sądu, treść przytoczonego przepisu wskazuje, że wymienione w nim przesłanki (instytucje) są autonomiczne i przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania tylko w takim zakresie, w jakim każdą z tych przesłanek regulują samodzielnie przepisy odrębne. Wskazuje na to użyte w przepisie sformułowanie "w tym zakresie", poprzedzone wyodrębnieniem przesłanek, które muszą zostać odrębnie uregulowane, aby nie było możliwe zastosowanie zasady wynikającej z art. 189a § 1 k.p.a. Wprawdzie art. 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Nie oznacza to jednak, że w sytuacji takiego ustawowego odesłania, obszar kar administracyjnych w ustawie o odpadach został całkowicie uregulowany i nie ma potrzeby czy wręcz konieczności stosowania w tym zakresie przepisów k.p.a. W ocenie Sądu, zachodzi więc obowiązek stosowania przepisów k.p.a., w sytuacji gdyby przepisy odrębne nie stanowiły dostatecznej podstawy, po drugie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach stanowi odrębną regulację obszaru kar administracyjnych w takim zakresie, w jakim zagadnienie to zostało uregulowane w dziale III ustawy Ordynacja podatkowa. Nie jest to więc - w zestawieniu z treścią art. 189a § 2 k.p.a. - regulacja kompletna, zważywszy, że przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa nie zawierają regulacji dotyczącej instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Tak więc ocena Organów, iż nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie jest obligatoryjne bez względu na przyczyny, okoliczności czy liczbę dni opóźnienia, a więc, że nie może w niej znaleźć zastosowania art. 189f k.p.a. - nie jest słuszna. Organy obu instancji dokonując de facto nieprawidłowej – zdaniem Sądu - wykładni art. 189a k.p.a. uznały, że nie jest możliwe odstąpienie od wymierzenia Skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania, gdyż ustawodawca nie przewidział takiego rozwiązania. Taka ocena obowiązujących przepisów prawa materialnego spowodowała, że nie dokonały też żadnych ustaleń w zakresie zaistnienia ewentualnych przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. Tym samym, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wypełniły obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., przez niedokonanie wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i brak dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Uchybienia te skutkują stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie o wymierzeniu Skarżącemu owej administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe wykonanie obowiązku złożenia zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2014 r. jest przedwczesne. Argumenty przytoczone przez GIOŚ niewątpliwie świadczą o tym, że działanie Skarżącego pozostawało w sprzeczności z art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, który stanowi, że podmioty, o których mowa w art. 73 i art. 75, obowiązane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do sporządzania i składania zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów - na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, ze zm.) sporządzają i składają je, za lata 2012 -2014, stosując przepisy dotychczasowe, z tym że ten, kto wbrew obowiązkowi, nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200. Natomiast art. 125 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (mający, wbrew zarzutom skargi zastosowania w niniejszej sprawie) stanowi, że niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w brzmieniu dotychczasowym. Artykuł 200 ustawy o odpadach stanowi zaś, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska, właściwy ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, wymierza podmiotowi, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną, w wysokości 500 zł. W tej sytuacji dokonane przez Skarżącego naruszenie – wbrew jego wywodom - podlegałoby karze administracyjnej w wysokości 500 zł. Jednakże, co uszło uwadze Organów, wymierzenie przedmiotowej kary uzależnione było od oceny czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia. Treść art. 189f k.p.a. wskazuje bowiem na obowiązek, a nie jedynie możliwość oceny przez Organ przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. Konieczność dokonania przez Organy obu instancji ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, pozwalających na jej rozstrzygnięcie i zapewnienia Stronie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obligowała Sąd zatem do wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji Organu I. instancji, w której wadliwie przyjęto, jakoby wobec samego odesłania do ustawy Ordynacji wyborcza i jej treści – mimo wszczęcia przedmiotowego postępowania w dniu [...] lipca 2017 r. - nastąpiło wyłączenie stosowania przy wymierzaniu danego rodzaju kary reguł k.p.a., dotyczących warunków odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i udzielenia pouczenia (błędna wykładnia regulacji prawa materialnego, zakreślającej zakres wyjątku). Uchybienie to skutkowało więc brakiem stosownych ustaleń przez Organy, czy w sprawie nie zachodzą faktycznie przesłanki, określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Prowadziło to w efekcie – jak już wskazano - do uchybienia przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy we wszystkich jej istotnych aspektach (art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Uchybienie to zaś mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wskazany przepis mógł generalnie znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, przez co - gdyby zachodziły ku temu przesłanki - możliwe było odstąpienie od wymierzenia kary w wysokości wskazanej w decyzji. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. Nr 718) - orzekł jak w sentencji O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownie prowadzonym postępowania Organ uwzględni wyrażoną w nim ocenę prawną i dokona ustaleń oraz oceny czy wobec Skarżącego zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia mu kary pieniężnej za nieterminowe wykonanie obowiązku złożenia sprawozdania za 2014 r.