IV SA/Wa 188/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Asesor WSA Marian Wolanin, Asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2008 roku sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza W. nr (...) z dnia (...) lipca 2007 roku. Decyzją z dnia [...] lipca 2007r. Nr [...] Burmistrz W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku produkcyjno-magazynowego o część magazynową w istniejącej zabudowie produkcyjnej zakładu cukierniczego na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...] w mieście W. Zgodnie z treścią niniejszej decyzji planowana inwestycja może być zrealizowana pod warunkiem zachowania linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku w kalenicy oraz kształtu połaci dachowych dostosowanych do istniejącego budynku. Maksymalna powierzchnia zabudowy terenu objętego wnioskiem wynosić winna 30 % , a powierzchnia biologicznie czynna terenu nie mniej niż 50 %. Organ wskazał również , iż planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, który zapewnia jej zjazd z Al. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. J., podnosząc, iż jest właścicielką działki nr [...] obr. [...], przy której zlokalizowana jest droga wewnętrzna, prowadząca do działki objętej inwestycją. Wnioskowana inwestycja w jej ocenie zwiększy zaś istniejący tu ruch samochodowy, który już obecnie powoduje niszczenie należącego do niej budynku. W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją Sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 2007r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2007r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż dokonując analizy wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej w rozpoznawanej sprawie na rozbudowie Z. o pomieszczenia magazynowe na terenie działki nr ew. [...] przy Al. [...] w W., orzekające w sprawie organy zobligowane były do zastosowania procedury określonej w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. t.j z 2003 r. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w tym art. 61 ust. i, który dla wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków w tym przepisie określonych, oraz unormowań zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). W analizowanej sprawie w ocenie organu planowana inwestycja spełnia wymogi kontynuacji funkcji usługowo-magazynowej. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji, który to załącznik jest integralną częścią decyzji o ustaleniu wnioskowanych warunków zabudowy. Teren wnioskowanej inwestycji znajduje się w zasięgu miejskiej infrastruktury technicznej i ma dostęp do drogi publicznej. Przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Burmistrz W. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystąpił także do Zarządu Dróg Powiatowych w W. o uzgodnienie w zakresie wpływu na drogę powiatową, Al. [...] (która to droga jest drogą dojazdową do planowanej inwestycji) projektu decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy budynku produkcyjno- magazynowego o część magazynową. Zarząd Powiatu W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. pozytywnie zaopiniował wnioskowaną inwestycję wskazując, iż w przedmiotowej sprawie oceniono, ze planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na drogę powiatową i ruch drogowy. Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej wskazano w decyzji, której zapis jako dostęp do drogi publicznej wskazuje na istniejący zjazd z Al. [...]. Ponadto w ocenie organu spełnione zostały pozostałe warunki, określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co obligowało organ do wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła B. J., wskazując, iż przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, organy nie rozpatrzyły wszystkich wątpliwości związanych z planowaną inwestycją, w tym dotyczących usytuowania drogi wewnętrznej, która została wydzielona na tyłach należącego do skarżącej budynku i prowadzi do działki nr [...]. Droga ta przebiega zaś w odległości 75 cm od budynku skarżącej. Przez cały tydzień, odbywa się nią ruch samochodów dostawczych i osobowych. W wyniku realizacji planowanej inwestycji, polegającej na powiększeniu rampy i pomieszczeń magazynowych ruch ten dodatkowo się zwiększy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy nie będąc jednak zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związanym zarzutami i wnioskami skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2007r., naruszają prawo w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja o warunkach zabudowy. Wydanie tej decyzji według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.z.p.) - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie, lub na terenie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Wskazać przy tym należy, iż pojęcie "działki sąsiedniej" w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane. Należy przy tym wskazać, iż w przypadku rozbudowy istniejącego obiektu, tak jak w niniejszej sprawie, istotny jest wprawdzie sposób zabudowy istniejącej na działce objętej inwestycją, ale w celu dokonania właściwej analizy, organy orzekające w sprawie winne uwzględnić także zabudowę znajdującą się na specjalnie w tym celu wyznaczonym "obszarze analizowanym", który tworzy urbanistyczną całość, pozwalając organowi dokonać, jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 zwanego w dalszej części "rozporządzeniem"). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji ( § 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzna decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Sąd stwierdził, iż prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy administracji uchybiły obowiązkowi sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki określone w niniejszym rozporządzeniu. Zawarta w aktach sprawy analiza nie określa w sposób prawidłowy obszaru analizowanego terenu, co uchybia wymaganiom określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia. W jego świetle granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy czym zgodnie z § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia pod pojęciem "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W rozpoznawanej sprawie z treści przedłożonego przez inwestora wniosku wynika, iż dojazd do działki objętej inwestycją istnieje odbywać się ma od Al. [...]. Na załączonej mapie (część graficzna) obszar analizowanego terenu, wyznaczono w sposób niezgodny z cytowanym powyżej przepisem, nie zostały bowiem np. od strony północnej zachowane minimalne odległości określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wyznaczenie granic tego obszaru w sposób naruszający minimalne rozmiary wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia skutkuje zaś nieprawidłową analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w ramach tego obszaru, w zakresie spełnienia ustawowych warunków dla ustalenia wymagań nowej zabudowy. Tymczasem analiza funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym stanowi podstawę do oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i dlatego nie jest prawnie obojętne, w jakich rozmiarach i według jakich kryteriów wyznaczono obszar analizowany dla ustalenia warunków zabudowy na obiekt o projektowanej funkcji magazynowej. W oparciu o właściwie sporządzoną analizę określa się bowiem wielkość powierzchni nowej zabudowy (§ 4 rozporządzenia), szerokość elewacji frotowej ( § 5 rozporządzenia), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 3 rozporządzenia), geometrię dachu ( §8 rozporządzenia ). Cytowane przepisy dopuszczają również możliwość ustalenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu odmiennych od istniejących na działkach sąsiednich, gdy wynika to z analizy tych cech w obszarze analizowanym. Niezależnie od powyżej wskazanego uchybienia, Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie niewłaściwie sporządzona została także analiza funkcji i cech zabudowy, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji. Przedstawione w niej wskaźniki określone zostały w ocenie Sądu w sposób niewłaściwy i niezgodny z wymogami rozporządzenia. Tymczasem rzetelność i poprawność sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy ma podstawowe znaczenie dla dokonania właściwego rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę ustawową zasadę uwzględniania ładu przestrzennego. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż planowane przedsięwzięcie obejmuje rozbudowę istniejącego budynku produkcyjno-magazynowego polegającą na dobudowaniu części magazynowej. W rozumieniu ustawy działanie w tym zakresie stanowi nową zabudowę i zagospodarowanie terenu. W świetle zaś rozporządzenia analiza funkcji i cech zabudowy winna określać wymagania dotyczące: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych). Sposób wyznaczenia powyższych wskaźników określają poszczególne przepisy rozporządzenia, odwołując się w tym zakresie do poszczególnych cech zabudowy znajdującej się w analizowanym obszarze. Tymczasem sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza funkcji i cech zabudowy zawiera jedynie nieprecyzyjne sformułowania. Określając poszczególne wskaźniki, wielkości, które winne zbyć wskazana zgodnie z przepisami rozporządzenia nie wskazuje sposobu ich określenia, nie przywołuje danych w oparciu o które je określono. W konsekwencji wydana w oparciu o zawarte w analizie dane decyzja budzi wątpliwości natury zarówno formalnej, jak i interpretacyjnej. I tak. np.: 1) Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 rozporządzenia), tymczasem w sprawie, nie dokonując żadnych porównań, ustaleń wskazano, iż wskaźnik ten winien wynosić maksymalnie 30 % terenu objętego wnioskiem. Z analizy nie wynika jednak na jakiej podstawie dokonano określenia powyższej wielkości. W świetle rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie w analizie nie zawarto żadnych danych w tym zakresie. Ograniczono się jedynie do wskazania, iż zachowuje się szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku, nie podając przy tym żadnych wielkości, pozwalających na określenie ile ta szerokość winna dokładnie wynosić (szerokość w metrach). Z kolei w decyzji organu I instancji odmienne niż w analizie wskazano, iż zachowuje się szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku, nie podano jednak również ile ta szerokość wynosi. Skoro organ uznał, iż w sprawie należy zastosować odstępstwo od ogólnej zasady wyznaczenia przedmiotowego wskaźnika, jako średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, to swoje stanowisko zobligowany był uzasadnić, wskazując zasadności jego zastosowania na gruncie niniejszej sprawy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ewentualnie jako średnia wielkość albo inaczej - jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 1,3 i 4). Zarówno w analizie, jak i w decyzji organu I instancji wskazano jedynie, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w należy dostosować do istniejącej części budynku. Z analizy nie wynika jednak, w ogóle jaka jest dopuszczalna, średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, na terenie objętym analizą. Powołując się zaś na cechy istniejącego na terenie działki objętej inwestycją budynku, również nie określono jego parametrów, wielkości w tym zakresie. Uznać zatem należy, iż w niniejszej sprawie powyższe wielkości, dane określono w sposób niezgodny z § 7 rozporządzenia. Także przy określeniu geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), który zgodnie z § 8 rozporządzenia należy ustalić odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, ograniczono się jedynie do wskazania, iż kształt połaci dachowych należy dostosować do istniejącej części budynku. Powyższe sformułowanie nie spełnia wymagań określonych w tym zakresie w rozporządzeniu, zgodnie z którym analiza winna zawierać konkretne dane, opisy pozwalające na precyzyjne określenie, jaka konkretnie forma, kształt dachu dopuszczalna jest na terenie objętym analizą. Reasumując należy uznać, iż orzekające w sprawie organy wydając zaskarżone decyzje dopuściły się naruszenia wymagań prawa materialnego -przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie jednak Sądu naruszenie przepisu § 3 rozporządzenia, w zakresie niewłaściwego określenia granic obszaru analizowanego, co do zasady można byłoby zakwalifikować jako naruszenie przez organy przepisu prawa materialnego, jednak Sąd nie miał podstaw do przyjęcia, iż wada ta mogłaby stanowić samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. byłoby to bowiem możliwe tylko wtedy, gdyby z materiału dowodowego sprawy wynikało w sposób niewątpliwy, iż wadliwość analizy miała wpływ na wynik sprawy, co należy rozumieć w ten sposób, iż gdyby analiza sporządzona została poprawnie, to w sposób oczywisty organ orzekł by inaczej niż to miało miejsce. Wniosku takiego nie sposób jednakże wyprowadzić w oparciu o akta sprawy (Sąd nie może zatem wykluczyć sytuacji, w której organy dysponujące analizą zgodną z wymaganiami orzekłyby - w całkowicie uzasadniony sposób - tak samo). Sąd był jednakże zobowiązany do uznania, iż dysponując wadliwą analizą organy orzekające w sprawie nie miały możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, co oznacza, iż orzekły w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które przy orzekaniu tym należało wziąć pod uwagę. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei brak w decyzji wymaganych konkretnych rozstrzygnięć, odnośnie parametrów nowej zabudowy, będących istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego, wraz z wynikającym z analizy uzasadnieniem przyjętych rozwiązań stanowi naruszanie prawa materialnego (§ 5, 6,7,8 rozporządzenia) mające w ocenie Sądu wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zaś do podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu nieuwzględnienia, przez organy faktu uciążliwości istniejącego do działki na której planowana jest inwestycja dojazdu, drogą wewnętrzną, Sąd uznał, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Na etapie ustalania warunków zabudowy, właściwe organy zobowiązane są zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie do ustalenia, czy teren ma dostęp do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika, iż warunek ten jest spełniony, gdyż dostęp ten działka posiada od Al. [...]. Ponadto wskazać należy, iż z treści decyzji organu I instancji wynika także, iż organ ten uwzględnił interesy osób trzecich poprzez zawarcie w decyzji warunku aby inwestycję usytuować i roboty budowlane wykonywać w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w tym poprzez ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje.... Powyższe warunki i zastrzeżenia winne zaś być w dalszej kolejności respektowane przez inne organy i inwestora. Organ ustalający warunki zabudowy nie jest jednak właściwy do rozstrzygania w zakresie uciążliwości, w tym hałasu pochodzącego do ruchu samochodowego, związanego z istnieniem na terenie działki objętej inwestycją zakładu. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę Burmistrz W. winien właściwie wyznaczyć obszar analizowany i sporządzić analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu.