IV SA/Wa 188/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. W. i P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2018 r nr. [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] listopada 2018r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia P. W. na postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2018r. wydane przez Zarząd [...] o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - lokalu mieszkalnego na gabinet lekarsko - stomatologiczny przy ul. [...] m. [...] w [...] z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]- część III uchwalonego uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. (opublikowanego w Dz. Urz. Nr [...] z dnia [...] maja 2004r., poz. [...] ) dalej też m.p.z.p. - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość, w której znajduje się lokal, będący przedmiotem wniosku, położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...] objętym ww. miejscowym planem zagospodarowania. Przeznaczeniem tak oznaczonych terenów jest zabudowa śródmiejska (usługowa, administracyjna i handlowa) oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterach od strony ciągów komunikacji publicznej. Przeszkodą w wydaniu zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawców treści jest fakt, że dostęp do przedmiotowego lokalu zlokalizowanego w parterze budynku nie odbywa się od strony ciągów komunikacji publicznej. W ocenie organu odwoławczego prowadzenie gabinetu lekarsko - stomatologicznego nie jest sprzeczne z funkcją usługową przewidzianą w planie, jednakże funkcja ta może być realizowana w parterach od strony ciągów komunikacji publicznej, a nie poprzez klatkę schodową nr 7 dostępną z dziedzińca wewnętrznego budynku, w którym znajduje się przedmiotowy lokal. Wobec tego w świetle § 11 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana użytkowania lokalu mieszkalnego na gabinet lekarsko - stomatologiczny jest niedopuszczalna, a tym samym brak jest podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Dalej organ odniósł się do kwestii wydania zaświadczenia jako czynności materialno-technicznej, która nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. W zaświadczeniu organ nie może dokonywać interpretacji przepisów prawa oraz oceny skutków prawnych przepisów dla danego stanu faktycznego. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu do wydawanego zaświadczenia. Niewątpliwie w ocenie organu żądanie wnioskodawcy dotyczące stwierdzenia zgodności zamierzonej przez niego zmiany sposobu użytkowania lokalu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykraczało poza tak rozumianą formułę zaświadczenie, czyli informacji o stanie ewidencyjnym. Strona nie chciała bowiem uzyskać zaświadczenia o danych z odpowiedniej ewidencji, ale dążyła do dokonania interpretacji i oceny postanowień zawartych w planie miejscowym w kontekście określonego stanu faktycznego. Powyższe wykracza poza zakres objęty uproszczonym postępowaniem w przedmiocie wydania zaświadczenia. P. W. nie zgodził się z powyższym stanowiskiem i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. oraz na postanowienie Zarządu [...] numer [...]. W skardze powyższym aktom zarzucił naruszenie: 1) art. 217 § 2 pkt 1 w zw. z art. 219 2 zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 ust. 3 k.p.a., poprzez dowolną ocenę znajdującego się w posiadaniu organów dokumentów świadczących o tym, że lokal mieszkalny przy ulicy [...] znajduje się przy ciągu komunikacji publicznej, jak również bezpodstawne badanie, gdzie położone jest wejście do lokalu, 2) § 11 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]- część III uchwalonego uchwałą Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku, nr [...]- poprzez jego błędną - rozszerzającą - wykładnię godzącą w ochronę uprawnień właścicieli/użytkowników polegającą na przyjęciu a priori dodatkowych wymogów w zakresie usytuowania wejść do lokalu. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu organów, zobowiązanie organu I instancji do wydania zaświadczenia zgodnie z treścią wniosku złożonego do organu I instancji i zasądzenie od SKO w [...] na rzecz Strony skarżącej kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Skarżącego organy obu instancji wykroczyły poza swoje kompetencje władcze. Postępowanie o wydaniu zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym, w którym przepisy k.p.a. dają bardzo ograniczone kompetencje do badania stanu faktycznego sprawy. Interpretując, czy sposób użytkowania lokalu podlega pod plan zagospodarowania przestrzennego, czy też nie, organ winien sprawdzić tylko i wyłącznie, czy sposób użytkowania jest sprzeczny z treścią planu, a nie na mocy wykładni celowościowej nakładać na stronę postępowania dodatkowe ograniczenia lub obowiązki. Tymczasem powołany przez Urząd Dzielnicy [...] oraz SKO w [...] § 11 pkt 1 m.p.z.p. wskazuje, że na wyżej wskazanym obszarze możliwa jest "Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterach od strony ciągu komunikacji publicznej". Powyższy zapis oznacza tylko i wyłącznie usytuowanie lokalu (czy fizycznie znajduje się on od strony ciągu komunikacji publicznej - lokal, nie zaś wejście do niego), nie mówi o zabudowie z dostępem komunikacyjnym od strony ciągu komunikacji publicznej. W tym postępowaniu organy, zarówno I, jak i II instancji nie były uprawnione badać kwestii związanych z wejściami, tj. dostępem klientów do lokali, lecz winny analizować jedynie jego położenie. Dalej Skarżący podniósł, że jednocześnie, ewentualnie uznając, że organy nie naruszyły przepisów postępowania, należy stwierdzić, że rażąco został naruszony § 11 pkt 1 m.p.z.p. W przepisach przedmiotowego m.p.z.p., który określa położenie lokalu nie sposób bowiem odnaleźć wymogu dostępu do lokali na parterach, od strony ciągu komunikacyjnego, bezpośrednio z tego ciągu. Oba organy, choć przepis pozwala na jednoznaczną wykładnię językową przepisu, pozwalają sobie na stosowanie niczym niepopartej wykładni celowościowej, w dodatku wykładni rażąco niekorzystnej dla strony postępowania. Co więcej, wykładni, o której strona nie mogła mieć pojęcia podejmując swoje działania gospodarcze związane z planowaniem przyszłej działalności. Dodanie do m.p.z.p. wymogu o dostępie komunikacyjnym dla usługobiorców w samej interpretacji decyzji jest całkowicie niedopuszczalne i niezgodne z przepisami prawa nakazującymi uwzględniać przy orzekaniu słuszny interes strony. Ustosunkowując się do zawartych w skardze zarzutów Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w treści zaskarżonego postanowienia i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 217-220 Działu VII ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a), zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń". Stosownie do treści art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Z powyższego wynika, że zaświadczenie jest formą działania (wypowiedzi) organu administracji publicznej i stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy - faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne, według oceny organu wydającego to zaświadczenie. Zdaniem sądu zaskarżone postanowienie są poprzedzające je postanowienie organu I Instancji są zgodne z prawem, co czyni skargę niezasadną. Kontroli legalności w tej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym utrzymano w mocy postanowienie Zarządu [...] z dnia [...] marca 2017 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części tj. lokalu mieszkalnego na gabinet lekarsko - stomatologiczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Bezsporną kwestią w sprawie jest, że zgodnie z obowiązującym m.p.z.p. nieruchomość skarżącego położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...], przeznaczonym pod zabudowę śródmiejską (usługową, administracyjną i handlową) oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami w parterach od strony ciągów komunikacji publicznej. Poza tym, że wejście do planowanego gabinetu lekarsko - stomatologicznego przewidziana jest przez klatkę schodową nr 7 dostępną z dziedzińca wewnętrznego budynku, w którym znajduje się przedmiotowy lokal, a nie od strony ciągu komunikacji publicznej przy ul. [...]. Przeszkodą w wydaniu zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści jest natomiast fakt, że dostęp do przedmiotowego lokalu zlokalizowanego w parterze budynku nie odbywa się od strony ww. ciągu komunikacji publicznej w myśl § 11 pkt 1 m.p.z.p. Zgodnie z tą regulacją dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterach, ale od strony ciągu komunikacji publicznej. Zdaniem Sądu w powyższym sporze rację należy przyznać organowi. Przyjęta przez organy interpretacja spornego § 11 pkt 1 m.p.z.p. jest właściwa. Sformułowanie dotyczące usytuowania zabudowy usługowej "od strony ciągu komunikacji publicznej" należy bowiem interpretować w ten sposób, że wejście do lokalu ma się odbywać od strony ulicy "głównej", tj. ciągu komunikacji publicznej, w niniejszym przypadku tj. od strony ul. [...]. Przepis ten jest uszczegółowieniem ogólnej zasady, gdzie ma być usytułowany lokal usługowy w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej. Gdyby tej regulacji nie było, to obsługa tego rodzaju obiektu mogłaby się odbywać, zarówno od strony ulicy "głównej", jak i od strony tzw. podwórka. W sytuacji jednak, gdy taki zapis m.p.z.p. funkcjonuje w obrocie prawnym, należy go uwzględnić dokonując nie tylko literalnej wykładni (która także zdaniem Sądu jest jednoznaczna bo wskazuje, że dopuszcza się tylko usytuowanie lokalu "od strony ciągu komunikacji publicznej", ale wykładni celowościowej (która prowadzi do wniosku, że taki zapis stanowi lex specialis, do ogólnej zasady nieograniczonej możliwości usytuowania lokalu i ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie, jak i ujednolicenie zasad użytkowania lokali usługowych). Nie można uznać za zasadne stanowisko Strony, że dopiero zapis wskazujący na lokalizację lokalu "z wejściem od strony ciągu komunikacji publicznej" mógłby uzasadniać odmowę wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu już tak sformułowany zapis planu odnosi się do kwestii bezpośredniego dostępu do lokalu od strony ulicy, a w związku z tym do jego głównego wejścia. Rozpoznając sprawę Sąd uwzględnił, że w niniejszej sprawie zaświadczenie o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ ma stwierdzić w nim o zgodności lokalizacji wskazanego przez wnioskodawcę obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To zaś oznacza, że organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy, oceny a także wykładni aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza m.in., że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, w pierwszej kolejności kierując się ich znaczeniem językowym, które może ulegać modyfikacjom wynikającym z zastosowania wykładni celowościowej i systemowej, jeżeli wyniki wykładni językowej prowadzą do nieoczywistych rezultatów. Plan miejscowy upoważnia tylko do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika wyraźnie z jego treści i z tego też względu konieczne jest ścisłe rozumienie postanowień planu. Dopiero po tak dokonanych ustaleniach, organ może ocenić w wydanym zaświadczeniu, czy zrealizowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to więc typowe, proste, urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało to z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Jest to oświadczenie wiedzy organu, przy czym zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Organ wydający zaświadczenie, obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy istniejący obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, zaś przy braku stwierdzenia takiej zgodności winien odmówić wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści. I z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Reasumując, zdaniem Sądu, organy obu instancji w prawidłowy sposób zinterpretowały zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznając, że zmiana sposobu użytkowania na lokal usługowy bez dostępu bezpośredniego od strony ciągu komunikacji publicznej, nie spełnia wymogów określonych ww. m.p.z.p., a w związku z tym zasadnie organy odmówiły potwierdzenia zaświadczeniem zgodności wykonanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego niezasadne okazały się również zarzuty skargi w zakresie błędnej wykładni postanowień planu. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po przeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego, polegającego na zbadaniu stanu przedmiotowej zabudowy oraz ustaleniu treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu także uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dostrzegł również uchybień w zakresie realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wynikającej z art. 8 k.p.a. oraz zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a., które miałyby wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.