IV SA/Wa 1883/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2015 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku znak [...]; 2. zasądza od Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego H. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267) w związku z art. 33 ust. 2 ustawy 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. 2014, poz. 700) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 roku nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z dnia [...] stycznia 1978 roku nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy K. zatwierdził przed wymianą stan posiadania lasów i gruntów wsi B., O., nadleśnictwo J., gm. K. oraz wsi C., P., N. i Nadleśnictwo J., gm. J., woj. [...]. Decyzją z dnia [...] września 1978 roku nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy K. zatwierdził projekt wymiany lasów i gruntów wsi B., O., Nadleśnictwo J., gm. K. oraz wsi C., P., N. i Nadleśnictwo J., gm. J., woj. [...]. Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2014 roku H. M. reprezentowany przez r. pr. P. K., zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] stycznia 1978 roku nr [...] oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] września 1978 roku nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 roku nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia z dnia [...] stycznia 1978 r., sygn. [...] w sprawie zatwierdzenia stanu posiadania przed wymianą lasów i gruntów wsi: B., O., nadleśnictwo J., gmina K. oraz wsi: C.. P., N. i nadleśnictwo J., gmina J., woj. [...] oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] września 1978 r.. sygn. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany lasów i gruntów wsi: B., O., nadleśnictwo J., gmina K. oraz wsi: C., P.. N. i nadleśnictwo J., gmina J., woj. [...] w części dotyczącej wymiany działki nr [...] będącej własnością G. M. Wnioskiem z dnia 16 lutego 2015 roku nr [...], złożonym w dniu 19 lutego 2015 roku w [...] Urzędzie Wojewódzkim, Nadleśnictwo J. odwołało się od ww. decyzji i w wyniku rozpoznania odwołania Minister Rolnictw i Rozwoju Wsi wydał ww zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, iż jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, od dnia wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] stycznia 1978 roku nr [...] upłynęło 37 lat, a od dnia wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] września 1978 roku nr [...], upłynęło blisko 37 lat. Z uwagi zatem na treść art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie było możliwe z uwagi brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku H. M. w postępowaniu administracyjnym. Wobec czego uznał za zasadne uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] stycznia 1978 roku nr [...] oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] września 1978 roku nr [...] i umorzenie jako bezprzedmiotowe postępowania pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł H. M. reprezentowany przez radcę prawnego P. K., której zarzucił: naruszenie art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 roku o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. 2013 r. poz. 1157) w zw. z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 roku o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz. U. 2013 r. poz. 1157 )oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię i wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 roku oraz o zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zaproponowana przez organ wykładnia przepisu art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 roku o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. 2013 r. ,poz. 1157), obowiązującym od dnia 16 października 2013 roku, który stanowi iż do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145- 145 b oraz art. 154 - 156 kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat, jest sprzeczna z zasadą demokratycznego państwa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, której emanacją jest m.in. zasada lex retro non agit, jak również z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 roku o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a więc tej samej ustawy, która wprowadziła powyższy przepis. Zdaniem skarżącego prawidłowa wykładnia nowego przepisu art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w powiązaniu z treścią reguły intertemporalnej prowadzi do wniosku, iż nie ma on zastosowania do decyzji będących przedmiotem niniejszego postępowania. Przywoływany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 33 ust. 2 ustawy, ma zastosowanie jedynie do decyzji wydanych na podstawie postępowań wszczętych już po wejściu w życie tegoż przepisu. Podniósł również, iż wykładnia, którą zaproponował organ, jest ponadto sprzeczna z zasadą niedziałania prawa wstecz. Następstwa prawne zdarzeń, mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r., P 66/07)". W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odpowiada prawu, jednakże z innych powodów niż powołanych w skardze. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych (w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego), ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn.. akt I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Badając zaskarżoną decyzję Ministra, w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd stwierdził, iż w związku z jej wydaniem doszło do naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkuje koniecznością jej uchylenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 roku nr [...], którą uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] stycznia 1978 r., sygn. [...] oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] września 1978 r. sygn. Nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 33 ust.1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157) obowiązującym od dnia 16 października 2013 r., w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej– do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145 - 145 b oraz art. 154 - 156 Kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. W ocenie Sądu, taki sposób uregulowania w art.33 ust.2 ustawy scaleniowej kwestii wyłączenia dopuszczalności wzruszania ostatecznych decyzji, wydanych w przedmiocie scalenia nieruchomości w trybie przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnych (art.156 – 159 k.p.a.), polegający nie na wyłączeniu stosowania wszystkich tych przepisów, a ograniczający się jedynie do wyłączenia stosowania art.156 k.p.a., bezspornie uniemożliwia stwierdzenie nieważności takiej decyzji na podstawie art.156 par.1 k.p.a., po upływie terminu wskazanego w art.33 ust.2 ustawy. Niemniej jednak nie wyklucza dopuszczalności wszczęcia po upływie tego terminu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej, a następnie zastosowania przez organ nadzorczy instytucji z art.158 par.2 k.p.a. (ograniczenie się przez organ nadzorczy do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji). Przyjąć należy, że gdyby – na zasadzie wyjątku od reguły wzruszalności decyzji administracyjnych w trybie stwierdzenia nieważności, ewentualnie orzekania o tej decyzji na zasadach wskazanych w art.158 par.2 k.p.a. - ustawodawca powziął zamiar całkowitego wyłączenia stosowania przepisów k.p.a., dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych (a zatem również art.158 par.2 k.p.a.), to wyraziłby go wprost, tak jak np. miało to miejsce w przypadku ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91). W art.63 ust.2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz.U. z 2015 r., poz.1014) wskazano bowiem wprost, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych "nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji". Należy podnieść, iż celem omawianej przedmiotowej regulacji była likwidacja możliwości weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych, dotyczących zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów po upływie 5 lat oraz zachowanie stanu prawnego powstałego w ich wyniku. W uzasadnieniu rządowego stanowiska wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazano, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji lub części decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów uzasadniona fragmentaryczną trafnością wniosków wniesionych przez nielicznych uczestników postępowania, a często już ich następców prawnych, pozostaje w sprzeczności z celami scalenia i utrwala stan niepewności prawnej dla wielu podmiotów. Wniosek skarżącego z dnia 6 maja 2014 r. o wszczęcie postępowania nieważnościowego został złożony już po wejściu w życie ww. nowelizacji ustawy i dotyczył ostatecznych decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] stycznia 1978 r. i decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] września 1978 r.., od wydania których upłynęły ponad 36 lata. Bezspornie zatem jest, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji zostało wszczęte zdecydowanie po upływie wskazanych w ww ustawie 5 lat od daty ich uostatecznienia. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, organ administracyjny ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie nadzwyczajnym i jeżeli wskutek przeprowadzonego postępowania dowodowego uzna, iż wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, wówczas stwierdzi, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa ale z uwagi na upływ okresu 5 lat, powołanym powyżej przepisem, nie stwierdzi nieważności decyzji. Bądź w okolicznościach przeciwnych, gdy nie stwierdzi aby decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa to wniesionego wniosku nie uwzględni. Treść ww art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, a uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności wobec faktu upływu 5 lat od daty, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, co miało miejsce w niniejszej sprawie, brak jest podstawy do stwierdzenie jej nieważności. Dlatego też, mając na uwadze treść art. 15 kpa. i powyższe rozważania organ I instancji - Wojewoda [...] winny jest ponownie przeanalizować stan faktyczny sprawy i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Ponieważ Sąd stwierdził naruszenie prawa skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, orzekł na mocy art. 145 § 1 pkt 3 kpa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.