IV SA/Wa 1884/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2007 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2005 r.; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając z urzędu, na podstawie art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r. Wyżej wymieniona decyzja Burmistrza Gminy W. ustaliła warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie szeregu segmentów mieszkalnych jednorodzinnych w Gminie W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Burmistrz Gminy W. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, gdyż jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wynika z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W., zatwierdzonego uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. ( Dz. Urz. Woj. [...]Nr [...], poz. [...]) oraz z wyjaśnień udzielonych przez Prezydenta W. z dnia [...] października 2005 r. teren przedmiotowej inwestycji znajdujący się na obszarze [...], zdefiniowany został jako strefa ekologiczna, gdzie obowiązują specjalne ograniczenia i uwarunkowania w celu zachowania bądź przywrócenia równowagi przyrodniczej w skali miasta. Z uwarunkowań i ograniczeń wynikających ze specyfiki wskazanego obszaru wynika, że sposób zagospodarowania terenu dolnego tarasu winien być kształtowany przy uwzględnieniu ekspozycji widokowej z górnego tarasu [...] oraz że dopuszcza się utrzymanie funkcji mieszkaniowej na terenie osiedla ,,S." w zakresie do określenia w planie Parku S. W ocenie organu, z powyższych ustaleń wynika, że w obszarze [...] nie była możliwa realizacja jakiejkolwiek inwestycji budowlanej o charakterze mieszkaniowym. Decyzja zatem Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze oznaczonym [...], została wydana z rażącym naruszeniem ustaleń obowiązującego wówczas planu, co w konsekwencji skutkuje jej nieważnością. W skutek wniesionego przez [...] Spółdzielnie Mieszkaniową w W. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w niniejszej sprawie jest art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 7 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W analizowanej sprawie, zdaniem organu, istnieje przepis prawa materialnego, który wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dniu wydania decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r. przepisem art. 46 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy jednoznacznie wskazują, iż obszar planowanej inwestycji usytuowany jest na terenie, który w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego W. przeznaczony jest częściowo dla funkcji mieszkaniowo- usługowych ( strefa oznaczona symbolem [...]), częściowo zaś dla funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta ( strefa oznaczona symbolem [...]). W planie tym ustalono szereg zasad, dotyczących zagospodarowania powyższego obszaru, z którymi, zdaniem organu, stały w sprzeczności warunki określone w decyzji Burmistrz Gminy W. dnia [...] marca 2002 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się szereg odbitek fragmentu planu w bardzo szczegółowej skali, na które naniesiono zarys obszaru inwestycji, oraz mapy przedmiotowego obszaru, z których jednoznacznie wynika fakt usytuowania znacznej części obszaru inwestycji w strefie [...], w której obowiązywało szereg ograniczeń inwestycyjnych. Dodatkowo organ wskazał, że wniosek Ligi O., który stanowił impuls do wszczęcia z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. niniejszego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r. stanowił wniosek w rozumieniu art. 241 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. Uzasadniając swoją skargę strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisu art. 156 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy unieważniona decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. W takiej sytuacji, gdy nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji, organ właściwy do wydania takiego orzeczenia powinien, zdaniem strony skarżącej, ograniczyć się do stwierdzenia zaistnienia okoliczności uniemożliwiających tę czynność i wskazania przyczyn, które to uniemożliwiają, określonych w art. 156 § 2 kpa. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż organ administracji publicznej wydając decyzję naruszył przepis art. 7 kpa. Naruszenie to polegało przede wszystkim na nie rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie i nie odniesieniu się do wszystkich stawianych w tym wniosku argumentów. W szczególności zdaniem skarżącej Spółdzielni, dotyczyło to argumentacji przytoczonej w odniesieniu do sprzeczności decyzji Burmistrza Gminy W., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według skarżącej decyzja ta w żaden sposób nie była sprzeczna z planem zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z tym planem w strefie [...] istnieje szereg ograniczeń inwestycyjnych, które zmierzają do zapobieżenia realizacji obiektów szczególnie uciążliwych. Do takich obiektów natomiast, zdaniem skarżącej Spółdzielni, z cała stanowczością nie może być zaliczana droga dojazdowa do szeregu segmentów mieszkalnych jednorodzinnych. Cały obiekt kubaturowy wraz z podjazdami do garaży nie znajduje się w strefie ekologicznej [...], ale w sąsiadującej z nią strefie [...]. Kwestia ta, jak wskazała strona skarżąca nie została w żaden sposób przez organ zweryfikowana, pomimo tego, że zarzuty takie zawarte zostały we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie odnosząc się do tych kwestii i tym samym nie weryfikując w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy dopuściło się obrazy przepisu 7 i 77 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm. ) zadaniem sądu jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dacie ich wydania. Zadaniem sądu administracyjnego jest badanie legalności zaskarżonego orzeczenia tj. ocena czy orzeczenie to nie narusza prawa materialnego, oraz czy przy jego wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Na wstępie należy podkreślić, ze zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 156 § 1 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią tylko przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 kpa, a więc żadne inne okoliczności nie mogą być brane pod uwagę. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podstawy stwierdzenia nieważności muszą być ściśle określone w decyzji. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 kpa przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Należy również mieć na uwadze, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdzając nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r. nie wyjaśnił wyczerpująco wszystkich okoliczności sprawy, czym dopuściło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z przepisem art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji przez Burmistrza Gminy W., decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu nie mogła być wydana, jeżeli zamierzenie nie było zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie szeregu segmentów mieszkalnych jednorodzinnych w Gminie W. przy ul. [...], określono, że została ona oparta na ustaleniach Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym teren przedmiotowej inwestycji znajduje się w części na obszarze oznaczonym symbolem [...], zaś w części na obszarze [...]. Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący jaka część terenu objętego decyzją Burmistrza Gminy W. położona jest w strefie [...], a jaka w strefie [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazując w zaskarżonej decyzji, że w aktach sprawy znajduje się szereg odbitek fragmentu planu w bardzo szczegółowej skali, na której naniesiono zarys obszaru inwestycji, z których jednoznacznie wynika fakt usytuowania znacznej części inwestycji w obszarze [...], nie wyjaśniło dokładnie o jaką część inwestycji chodzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pominęło również okoliczność mającą w sprawie istotne znaczenia, mianowicie nie wyjaśniło kwestii związanej z drogą dojazdową do projektowanego budynku, a w szczególności w jakiej strefie projektowana droga jest usytuowana. Dokładne wyjaśnienie tej kwestii ma istotne znaczenie dla ustalenia zgodności decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z obowiązującym w dacie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ winien był również wyjaśnić czy plan ten przewidywał przedłużenie projektowanej ulicy [...] i czy dojazd objęty przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi to projektowane przedłużenie. Organ winien był również ocenić, w aspekcie zapisów obejmujących w tekście planu zakazy dotyczące strefy [...], czy dojazd do przedmiotowej inwestycji wywierałby skutki ujemne dla tego obszaru. W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego organy administracji winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy ( art. 7 kpa) i w tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy ( art. 77 § 1 kpa), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona ( art. 80 kpa), zaś wyniki tej oceny powinny znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji ( art. 107 § 1 i 3 kpa). Trafny jest zarzut strony skarżącej, że orzekający w niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności sprawy, a podjęte rozstrzygnięcie, w zestawieniu ze zgromadzonym materiałem dowodowym budzi poważne wątpliwości. Należy również wskazać, iż stosownie do art. 15 i art. 138 w zw. z art. 127 kpa organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, w której organ pierwszej instancji wydał decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozstrzygając zatem ponownie sprawę miało obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, a w szczególności do stwierdzenia, że z zapisów planu dotyczących obszaru [...] wynika, iż wyklucza się jedynie zabudowę kubaturową budynków mieszkalnych, produkcyjnych, magazynów, składów i obiektów uciążliwych, a zatem, że dopuszcza się realizację budowli, w tym wypadku dojazdów, dojść, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych. Powyższe w ocenie Sądu przesądza o uznaniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało ponownie sprawy, jak tego wymaga art. 15 kpa. Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi dotyczącego nieodwracalnych skutków prawnych, które zdaniem strony skarżącej polegają na zakończeniu przedmiotowej inwestycji w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy W., z dnia [...] marca 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy bowiem wskazać, iż zarówna doktryna jak i orzecznictwo przyjmuje zgodnie, że zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych należy rozpatrywać wyłącznie w sferze prawa obowiązującego, a nie zaś w sferze faktycznej. Wybudowanie zaś obiektu budowlanego jest czynnością, która wywołuje jedynie skutki faktyczne, a nie prawne i nie może uzasadniać zastosowania art. 156 § 2 kpa. Dodatkowo należy stwierdzić, iż nie zaistniała również druga przesłanka wynikająca z art. 156 § 2 kpa, zgodnie z którą nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, bowiem przedmiotowa decyzja Burmistrza Gminy W. wydana została w dniu [...] marca 2002 r. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w zakresie wyartykułowanych przez Sąd okoliczności nasuwających wątpliwości, a w szczególności odnoszących się do usytuowania dojazdu do objętych decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym budynków, w aspekcie przebiegu granicy między terenem objętym strefą oznaczoną na części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], a strefą oznaczoną [...]. Dopiero po dokonaniu stosownych ustaleń organ oceni, czy wystąpiły przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją ustalającą warunki zabudowy było niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze - Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.