IV SA/Wa 1884/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr w przedmiocie odmowie wydania wizy Schengen 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych rzecz skarżącej Z. L. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej także jako: skarżąca, cudzoziemka) - obywatelki [...], w dniu [...] kwietnia 2018r. odmówił przyznania jej wizy wjazdowej do Rzeczypospolitej Polskiej (wizy Schengen). Jako podstawę odmowy wskazano dwie okoliczności: informacje złożone na potwierdzenie celów i warunków planowanego pobytu nie są wiarygodne oraz nie było możliwe stwierdzenie, czy faktycznie cudzoziemka zamierza powrócić do państwa pochodzenia przed terminem upływu ważności wizy. Cudzoziemka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Konsul po ponownym rozpatrzeniu sprawy ponownie odmówił wydania wizy – rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2018r., podając tożsame jak poprzednio przesłanki odmowy. Nie zgadzając się ze wskazanym wyżej rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając wskazanej decyzji: naruszenie art. 21 ust. 8 wspólnotowego kodeksu wizowego przez podjęcie zaskarżonej decyzji pomimo nieprzeprowadzenia czynności umożliwiających ustalenie istnienia wątpliwości co do zamiaru cudzoziemki opuszczenia RP po upływie ważności wizy, naruszenie art. 65 ust. 1 pkt. 9 i 10 ustawy o cudzoziemcach przez nieuzasadnioną odmowę wydania wizy i arbitralne uznanie, że w przypadku skarżącej zachodzą przesłanki negatywne wydania wizy w sytuacji, gdy cudzoziemka spełniła wszystkie wymagane prawem warunki do jej udzielenia, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych, naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez nieuzasadnioną odmową udzielenia wizy, a tym samym uniemożliwienie cudzoziemce dołączenia do córki i towarzyszenia jej w szczególnie ważnym okresie życia, jakim jest przyjście na świat pierwszego dziecka córki skarżącej, co narusza jej prawo do ochrony życia prywatnego i rodzinnego cudzoziemki, naruszenie art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP przez wydanie decyzji w sposób arbitralny, w całkowitym oderwaniu od okoliczności niniejszej sprawy, potwierdzonych przedstawionymi przez cudzoziemkę dokumentami złożonymi w toku postępowania o udzielenie wizy, a w szczególności wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków z niego niewypływających oraz nieuzasadnione uznanie, że informacje złożone przez skarżącą na potwierdzenie celu i warunków planowanego pobytu nie są wiarygodne, oraz iż nie można stwierdzić czy cudzoziemka faktycznie zamierza powrócić do kraju pochodzenia przed terminem upływu ważności wizy. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji wydanej w I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wywodzi, że konsul zarówno przy pierwszej odmowie, jak i drugiej nie przeprowadził żadnej czynności, która rzeczywiście dostarczyłaby dowodów na poparcie twierdzenia, że cudzoziemka nie będzie miała zamiaru powrócić do [...] przed upływem ważności wizy. Decyzja taka została podjęta pomimo przedstawienia przez stronę okoliczności świadczących jednoznacznie o celu przyjazdu do Polski, o braku zamiaru pozostania w Polsce. Cudzoziemka jasno wskazała cel przyjazdu, popierając go stosownymi dokumentami - akt małżeństwa córki, zaświadczenie lekarskie o ciąży córki, dokument notarialny, że [...] jest jej córką oraz oświadczenie zięcia. Zdaniem cudzoziemki decyzja konsula nosi cechy dowolności. Zaskarżona decyzja konsula jest arbitralna, podjęta w oderwaniu od stanu faktycznego w sprawie. Zgodnie z art. 21 ust. 8 wspólnotowego kodeksu wizowego konsulat może w uzasadnionym przypadku wezwać osobę ubiegającą się o wizę na rozmowę i zażądać dodatkowych dokumentów. W przedmiotowej sprawie konsulat nie wezwał aplikantki na rozmowę ani nie zażądał dodatkowych dokumentów. Zaskarżona decyzja została podjęta bez określonych w ustawie podstaw, a jej wydanie nie zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, które mogłoby konsulowi dostarczyć dowodów na to, że jego podejrzenie co do zamiaru powrotu cudzoziemki do kraju jest uzasadnione. Jeżeli przepisy prawa ustanawiają nieostrą przesłankę istnienia uprawnienia bądź obowiązku, szczególnie ważne jest odpowiednie umotywowanie przez organ podjętej decyzji. Konsul powołał się na przepis art. 32 ust. 1 lit "b", którego transpozycję stanowi art. 65 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy o cudzoziemcach. Obie regulacje pozwalają na odmowę wydania wizy jedynie w przypadku, gdy powstaną wątpliwości co do zamiaru opuszczenia RP i wątpliwości te są uzasadnione. Takie działanie Konsula narusza podstawowe zasady wskazane w art. 2 i 7 Konstytucji RP, a które mają za zadanie chronić jednostki przed arbitralnością organów państwa w decydowaniu o prawach i obowiązkach jednostek. Ponadto konsul naruszył wyrażone w art. 8 ust. 1 Konwencji o prawach człowieka prawo do ochrony życia prywatnego wnioskodawczyni. Uniemożliwił bowiem cudzoziemce uczestniczenie w niezwykle ważnym wydarzeniu jej córki i jej samej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności brak podstaw do odrzucenia skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, o co wnioskował organ. Kwestia ta była przedmiotem wątpliwości podjętych przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej, który w sprawie II OSK 1346/16 zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (UE) z pytaniem prejudycjalnym: "Czy art. 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. z 2009 r. Nr L 243, str.1-58), z uwagi na motyw 29 preambuły do kodeksu wizowego i art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. z 2012 r. Nr C 326, str. 391-407), należy rozumieć w ten sposób, że nakłada na państwo członkowskie obowiązek zagwarantowania środka zaskarżenia (odwołania) do sądu?". Trybunał Sprawiedliwości UE udzielił odpowiedzi na zadane przez sąd krajowy pytanie i wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017r. w sprawie C-403/16 orzekł, że art. 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 610/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r., w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia procedury odwoławczej od decyzji o odmowie wydania wizy, której szczegółowe zasady należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności. Procedura ta musi gwarantować na pewnym etapie postępowania środek odwoławczy do sądu. Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika, że orzeczenia prejudycjalne Trybunału Sprawiedliwości ustalają właściwą wykładnię (lub kwestię ważności) przepisów prawa unijnego, mających zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Wykładnia przepisów prawa Unii przyjęta przez Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu prejudycjalnym obowiązuje, co do zasady, od dnia wejścia w życie interpretowanego przepisu prawa UE. Polska – tak jak pozostałe Państwa Członkowskie – ma obowiązek stosowania prawa Unii, a także zapewnienia mu pełnej efektywności. Biorąc pod uwagę wykładnię przepisów prawa Unii dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości UE w przywołanym wyżej wyroku z 13 grudnia 2017r. stwierdzić należy, że art. 5 pkt 4 p.p.s.a. jest niezgodny art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego w związku z art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek odmówić zastosowania art. 5 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten wyłącza właściwość sądów administracyjnych w sprawach wiz wydawanych przez konsulów. W konsekwencji brak było podstaw do odrzucenia wniesionej skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. Wobec powyższego sąd był obowiązany do zbadania legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta doprowadziła do konkluzji, że skarga jest zasadna w zakresie odmowy podjętej po raz drugi przez konsula w [...]. Po pierwsze przepisami, które regulują wydawanie wiz Schengen jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009r. ustanawiające wspólnotowy kodeks wizowy (Dz.U. UE. L nr 243, poz. 1 ze zm.). Rozporządzenie to reguluje tryb i warunki wydawania wiz na tranzyt przez terytorium państw członkowskich lub planowane pobyty na terytorium państw członkowskich, nieprzekraczające 90 dni w ciągu każdego 180-dniowego okresu. Państwem członkowskim właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie wizy jednolitej (ważnej na całym terenie państw członkowskich) i do podjęcia decyzji jest państwo członkowskie, którego terytorium stanowi jedyne miejsce docelowe wizyty lub wizyt. Wniosek o wydanie wizy jest rozpatrywany i decyzja jest podejmowana przez konsulat właściwego państwa członkowskiego, w którego obszarze właściwości legalnie mieszka osoba ubiegająca się o wizę (art. 6 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia osoba ubiegająca się o wizę składa wniosek osobiście na formularzu, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Jednocześnie rozporządzenie reguluje szczegółowo procedurę rozpatrywania wniosku wizowego i podejmowania decyzji w tej sprawie (rozdział III rozporządzenia). Z kolei art. 32 ust. 1 wymienia przesłanki odmowy wydania wizy. Forma tej odmowy została zunifikowana dla wszystkich krajów członkowskich poprzez wprowadzenie standardowego formularza stanowiącego załącznik nr VI do rozporządzenia. Ust. 2 art. 32 kodeksu wizowego stanowi bowiem, że decyzję w sprawie odmowy oraz powody odmowy przedstawia się osobie ubiegającej na formularzu określonym w załączniku nr VI. Dalej art. 32 ust. 3 kodeksu przewiduje procedurę możliwości weryfikacji owej odmowy według procedury przewidzianej przez prawo państwa członkowskiego. Mianowicie osobom, którym odmówiono wydania wizy przysługuje prawo do odwołania się od takiej decyzji zgodnie z prawem krajowym państwa członkowskiego, które podjęło decyzję o odmowie wydania wizy. Powyższe uregulowania prowadzą do wniosku, że formularz znajduje zastosowanie jedynie przy pierwszym etapie postępowania tj. przy odmowie wydania wizy. Oznacza to, że konsul podejmuje decyzję o odmowie wydania wizy na przyjętym przez kodeks formularzu jedynie, gdy rozpoznaje ten wniosek po raz pierwszy. Może wówczas stosować uproszczone procedury oceny wiarygodności osoby ubiegającej się o wizę i materiałów przez nią przedłożonych i może poprzestać jedynie na zakreśleniu podstaw odmowy wydania wizy, bez szerszego omówienia tych przyczyn. W ramach swej władczej kompetencji dokonuje uproszczonej i skróconej weryfikacji wniosku wizowego. Jednak zdaniem Sądu uprawnienie to dotyczy jedynie pierwszego rozstrzygnięcia. Jeżeli natomiast cudzoziemiec nie zgadza się z oceną konsula i składa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, weryfikacja odmowy nie jest poddana reżimowi formularza. Innymi słowy nie jest dopuszczalne ponowne uproszczone odniesienie się do prośby o wydanie wizy. Chodzi tutaj o ponowne skorzystanie z formularza i ponowne zakreślenie podstaw odmowy, bez szerszego ich omówienia. Nie oznacza to, że konsul nie może pomocniczo skorzystać z formularza, ale ma obowiązek wyjaśnienia stronie jakie konkretnie przesłanki legły u podstaw odmowy wydania wizy, o czym dalej. Jak już wskazano kodeks wizowy w art. 32 ust. 3 przewiduje, że osobom ubiegającym się o wizę, którym odmówiono wydania wizy, przysługuje prawo do odwołania się od takiej decyzji. Postępowanie odwoławcze jest prowadzone przeciwko państwu członkowskiemu, które podjęło ostateczną decyzję w sprawie wniosku, zgodnie z prawem krajowym tego państwa członkowskiego. Zgodnie z prawem krajowym odwołanie rozpoznawane jest przez ten sam organ tj. konsula, o czym stanowi art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018r, poz. 2094). Przy czym przepis ten stanowi, że od decyzji o odmowie wydania wizy wydanej przez konsula przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ. Ustawodawca krajowy przewidział zatem środek zaskarżenia na drodze administracyjnej, co pozostaje w zgodzie z art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego. Skarżąca skorzystała z tego środka, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie jednak przewidziany w ustawie o cudzoziemcach środek zaskarżenia właściwy dla procedury administracyjnej nie oznacza, że uruchamia on postępowanie rządzące się regułami zawartymi w k.p.a. Przepis bowiem art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a. stanowi, że przepisów tego kodeksu nie stosuje się do spraw należących do właściwości m.in. polskich urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z regulacji zarówno ustawy o cudzoziemcach, jak i kodeksu wizowego nie wynika, aby przepisy te nakazywały stosowanie k.p.a. w sprawach wiz Schengen. Jedynie ustawa o cudzoziemcach przewiduje, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez konsula składa się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji o odmowie wydania wizy Schengen lub wizy krajowej (art. 76 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach), a konsul rozpoznaje te wnioski w terminie 7 dni (art. 76 ust. 3 ustawy). Oznacza to, że rozpoznawanie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy od odmowy wydania wizy nie jest poddane rygorom k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że przepisy k.p.a. nie są stosowane przez konsula przy rozpoznawaniu środka zaskarżenia wniesionego od odmowy wydania wizy Schengen. Nie oznacza to jednak, że konsul w takiej sprawie jest zwolniony ze stosowania jakichkolwiek reguł i nie podlega tym samym jakimkolwiek zasadom postępowania. Niewątpliwie natomiast nie może ograniczyć się do ponownego uproszczonego trybu, jaki ma miejsce przy pierwszym rozstrzygnięciu w sprawie odmowy wydania wizy. Jakie zatem stosuje reguły, które uzasadniałyby zachowanie prawidłowego toku postępowania przy zagwarantowaniu prawa cudzoziemca do rzetelnego rozpoznania jego sprawy. Trybunał Sprawiedliwości UE rozpoznając pytanie prejudycjalne, z którym zwrócił się NSA (C-403/16) przy ustalaniu ram prawnych uznał za celowe odniesienie się do motywu 29 kodeksu wizowego. Rozporządzenie w tej sprawie bowiem odnosi się i uwzględnia nie tylko Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ale także Kartę praw podstawowych Unii Europejskiej. Polska jako członek Unii związana jest tą regulacją. Przepis art. 41 Karty stanowi o prawie do dobrej administracji. Mianowicie każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Prawo to obejmuje m. in. obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji . Z tego obowiązku należy wywieść reguły postępowania dla konsula przy rozpoznawaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy przy decyzjach o odmowie wydania wizy. Konsul ma zatem obowiązek uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie i nie może ograniczyć się do zakreślenia w formularzu podstaw odmowy wydania wizy, jak ma to miejsce przy pierwszym rozpoznawaniu wniosku. Cudzoziemiec bowiem nie ma możliwości zapoznania się z przesłankami, jakimi kierował się konsul przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Naruszone zostało tym samym prawo do dobrej administracji. Cudzoziemiec bowiem – skoro zaskarżył odmowę i podał we wniosku dodatkowe argumenty – ma prawo do zapoznania się z jakiego powodu te dodatkowe argumenty zostały odrzucone. Nie oznacza to oczywiście, że odmowa jest niezasadna. Oznacza to jedynie, że skarżąca została pozbawiona możliwości zapoznania się z przesłankami odmowy i tym samym przyjętym tokiem rozumowania. Jednocześnie została pozbawiona możliwości podniesienia tych argumentów w skardze do sądu administracyjnego. Należy bowiem stwierdzić, że zupełnie nie jest wiadome jakie konkretnie okoliczności spowodowały, że organ uznał, że w przypadku skarżącej nie daje ona gwarancji powrotu do kraju pochodzenia przed terminem ważności wizy. Jak również przedkładane przez nią informacje nie są wiarygodne. Dodatkowo art. 21 ust. 7 kodeksu wizowego stanowi, że podstawowe znaczenie przy rozpatrywaniu wniosku ma to, czy przedstawione dokumenty są autentyczne i wiarygodne oraz czy oświadczenia złożone przez osobę ubiegającą się o wizę są prawdziwe i wiarygodne. Skoro kodeks wizowy te okoliczności eksponuje jako mające istotne znaczenie, a organ odmawia cudzoziemcowi wizy, kwestionując wiarygodność informacji przedłożonych przez skarżącą, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie z jakich względów odmawia tej wiarygodności, co winno znaleźć się w uzasadnieniu odmowy. Zaskarżony akt natomiast wydany na formularzu zawiera jedynie zakreślenie dwóch powodów odmowy wydania wizy, bez żadnego wyjaśnienia przesłanek odmowy. Brak jakiekolwiek uzasadnienia rozstrzygnięcia powoduje, że został naruszony art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. W ten sposób akt nie poddaje się sądowej weryfikacji. Sąd nie ma bowiem możliwości skontrolowania zasadności i prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaś ma zasadnicze znaczenia przy kontroli odmowy wydania wizy. Analogiczne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z 20 września 2018r. (sygn. akt IV SA/Wa 657/18). Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.