IV SA/Wa 1885/20

Sygn. akt IV SA/Wa 1885/20 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] (dalej: "Rada") z dnia [...] listopada 2019 r., Nr [...] w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2019 r., poz. [...] (dalej: "Uchwała"). II. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda") pismem z [...] lipca 2020 r. wywiódł skargę na Uchwałę wnosząc o: 1. stwierdzenie nieważności Uchwały w całości; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda wskazał, że w § 4 pkt 1 - 4 uchwały Nr [...] Rada określiła minimalne częstotliwości wywozu poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych, przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne ustalając, że niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne gromadzone w pojemnikach - jeden raz w miesiącu, odpady segregowane zbierane w workach: papier, szkło, metal i tworzywa sztuczne - jeden raz w miesiącu, bioodpady - nie rzadziej niż raz w miesiącu, odpady wielkogabarytowe, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny oraz zużyte opony - dwa razy w roku. Zdaniem Wojewody, wskazana przez Radę częstotliwość odbierania odpadów komunalnych niewątpliwie narusza art. 6r ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439, dalej: "u.c.p.g."), w świetle którego dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Ustalenie Rady zawarte w § 4 pkt 1 i 3 uchwały Nr [...] narusza art. 6r ust. 3b u.c.p.g. w zakresie, w jakim Rada określiła częstotliwość odbioru odpadów niesegregowanych (zmieszanych) oraz bioodpadów w sposób niezgodny z regulacjami zawartymi w u.c.p.g. Nadto, Wojewoda wskazał, że w § 5 ust. 1 Uchwały Rada ustaliła, że do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych zlokalizowanego w [...] właściciele nieruchomości mogą dostarczać następujące frakcje odpadów komunalnych: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe, bioodpady, przeterminowane leki, chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, opakowania po farbach, lakierach i rozpuszczalnikach. Oznacza to, że Wojewoda zarzucił Radzie, że naruszyła istotnie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. w zakresie, w jakim nie objęła w tym katalogu: odpadów niebezpiecznych, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek oraz odpadów tekstyliów i odzieży. III.2. W odpowiedzi na skargę z [...] września 2020 r. Rada pozostawiła skargę do uznania Sądu oraz wniosła o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Rada oświadczyła, że podziela stanowisko skarżącego w zakresie podniesionych przez niego zarzutów dotyczących nieprawidłowego określenia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych oraz nieobjęcia obowiązkiem przekazywania do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych wszystkich frakcji. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. IV.1. Skarga Wojewody zasługuje w całości na uwzględnienie (art. 147 § 1 p.p.s.a.). IV.2. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o czym stanowi art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Warunkiem stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego uchwalonego przez gminę jest uznanie, że naruszenie prawa miało charakter istotny (art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2020 r., poz. 713; dalej: "u.s.g."). Ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa. Odwołując się do argumentów natury językowej oraz systemowej należy przyjąć, że nie jest tu wymagane stwierdzenie rażącego naruszenia prawa (inaczej niż ma to miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu, za istotne naruszenie prawa, w omawianym tu kontekście, należy przede wszystkim uznać następujące przypadki: wyjście przez radę gminy poza upoważnienie ustawowe (zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym), niepełne wykonanie upoważnienia ustawowego rzutujące na realizację celów danego aktu, przyjęcie rozwiązań naruszających zasady poprawnej legislacji, w tym poprzez uchwalenie przepisów niejednoznacznych lub dysfunkcjonalnych, przyjęcie rozwiązań sprzecznych z aktami wyższego rzędu, a także naruszenie trybu uchwalenia danego aktu prawa miejscowego w stopniu, który może rzutować na samą możliwość podjęcia danej uchwały lub na treść kontrolowanego aktu. Opisane wyżej przypadki godzą bowiem m.in. w konstytucją zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), której istotnym elementem jest nakaz ścisłego interpretowania kompetencji organów władzy publicznej, w tym kompetycji władz lokalnych (art. 94 Konstytucji RP), zasady pewności i jednoznaczności prawa (będące istotnym komponentę demokratycznego państwa prawa – art. 2 Konstytucji RP), a także konstytucyjny wymóg, aby ograniczenie praw i wolności następowało na podstawie ustawy (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Natomiast według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (por. np. wyr. NSA z 8.05.2018 r., I OSK 2766/17, CBOSA). IV.3.1. W pierwszej kolejności należy przychylić się do zarzutu Wojewody, iż Rada określając w § 4 Uchwały minimalne częstotliwości wywozu poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych, przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne w ten sposób, że: niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne gromadzone w pojemnikach - jeden raz w miesiącu, odpady segregowane zbierane w workach: papier, szkło, metal i tworzywa sztuczne - jeden raz w miesiącu, bioodpady - nie rzadziej niż raz w miesiącu, odpady wielkogabarytowe, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny oraz zużyte opony - dwa razy w roku - dopuściła się naruszenia art. 6r ust. 3b u.c.p.g. Wspomniany przepis stanowi, że dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zdaniem Sądu, Rada pracując nad Uchwałą w ogóle nie wzięła pod uwagę tego przepisu, a przez TO dopuściła się jego naruszenia w zakresie, w jakim określiła częstotliwość odbioru odpadów niesegregowanych (zmieszanych) oraz bioodpadów w sposób niezgodny z regulacjami zawartymi w u.c.p.g. IV.3.2. Za trafny należy uznać również zarzut Wojewody odnoszący się do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b u.c.p.g. poprzez uregulowanie w § 5 ust. 1 Uchwały, że do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych zlokalizowanego w [...] właściciele nieruchomości mogą dostarczać następujące frakcje odpadów komunalnych: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe, bioodpady, przeterminowane leki, chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, opakowania po farbach, lakierach i rozpuszczalnikach. Tymczasem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. przewiduje, że do katalogu ww. zaliczają się również odpady niebezpieczne, odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek oraz odpady z tekstyliów i odzieży. W ocenie Sądu, Rada pracując nad Uchwałą, a następnie obradując nad jej treścią, nie uwzględniła, że w trakcie prac weszła w życie w dniu 6 września 2019 r. ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1579), która poszerzyła katalog odpadów komunalnych, których wymóg selektywnego zbierania nakładała pierwotnie u.c.p.g. W rezultacie, skoro w znowelizowanym w z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b cyt. u.c.p.g. wskazano, że punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych zapewniają przyjmowanie niewymienionych przez Radę odpadów komunalnych takich jak odpady niebezpieczne, odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek oraz odpadów z tekstyliów i odzieży to należy przyjąć, że Uchwała wydana na podstawie 6r ust. 3 u.c.p.g. również powinna taki katalog zawierać. W rezultacie, Sąd przyznał rację Wojewodzie, że Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, pomijając część jej przepisów, czym dopuściła się naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. IV.4. Z uwagi na rodzaj naruszeń oraz ich zakres, konieczne były stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. Rola sądu administracyjnego w procedurze kontroli legalności uchwał rady gminy ograniczona jest – stosując mutatis mutandis terminologię wypracowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. punkt III.1.5 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 września 2002 r., K 41/01, OTK ZU nr 5A/2002, poz. 61) – do roli negatywnego legislatora administracyjnego (por. Z. Duniewska, Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, Warszawa 2012, część IV.1). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do zmiany lub uzupełnienia zaskarżonej Uchwały poprzez modyfikację spornych postanowień. Natomiast Rada, niezwłocznie po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, winna wydać nową Uchwałę wolny od uchybień stwierdzonych w niniejszym wyroku. IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego – 480 zł.