IV SA/Wa 1887/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. i A. B. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2009 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych typu bliźniak z garażami wraz z infrastrukturą techniczną, wewnętrznym układem komunikacyjnym, przyłączami do budynków i zagospodarowaniem terenu na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: D. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku odwołania złożonego przez Z. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyżej decyzji odwołanie wnieśli A. i A. B., wskazując na naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz brak formalny polegający na nie załączeniu do decyzji ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Rozpatrując sprawę po wniesieniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że istotą postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie czy realizacja planowanej inwestycji budowlanej jest na danym terenie możliwa, przez co należy rozumieć zgodność planowanego zamierzenia z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Zdaniem Kolegium zostały w niniejszej sprawie spełnione kumulatywnie przesłanki określone w w/w art. 61. Przepis art. 61 ust. 1pkt 1 w/w ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 ust. 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonale, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1, stwierdzić należy, że ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W § 2 pkt 2 i 3 powołanego rozporządzenia podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania. Z brzmienia § 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art.61 ust.1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Aby ustalić warunki i zasady zagospodarowania terenu organ pierwszej instancji powinien ustalić istnienie chociaż jednego budynku odpowiadającego planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w pojęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1pkt 1 powołanej ustawy. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Brał pod uwagę nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące z działką na której planowana była inwestycja, ale także inne działki znajdujące się w wytyczonym obszarze analizowanym. W analizowanym obszarze znajdują się budynki w zabudowie bliźniaczej. Odnosząc się zawartych w odwołaniu zarzutów, organ drugiej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. analiza wykonana przez organ pierwszej instancji, nie wykazała niezgodności z przepisami. Podstawą wydania decyzji odmownej musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Ponadto organ drugiej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.) bowiem decyzja ta nie dotyczy realizacji inwestycji, dla których wymagane byłoby przeprowadzenie postępowania w ramach w/w ustawy. Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. i A. B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, która to zasada uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego oraz wydanie decyzji niezgodnej z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Podnieśli również zarzut braku formalnego polegającego na nie załączeniu do decyzji ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej na podstawie art. 72 ust, 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżący opisali stan faktyczny i prawny sprawy, rozwijając szczegółowo wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny, zważył co następuje. Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust.1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust 1 pkt 5). Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do wyżej cytowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wydanej na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że warunkiem sine quo non rozstrzygnięcia przez właściwy organ w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy w świetle art. 53 ust.1 w zw. z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest uprzednie zanalizowanie przez ten organ w koniecznym zakresie stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru. Wskazana analiza umożliwia bowiem dokładne formułowanie wniosków, co do sposobu ustosunkowania się do żądania inwestora i w razie pozytywnego rozstrzygnięcia właściwego ukształtowania treści decyzji o warunkach zabudowy. Z brzmienia § 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust.1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W tym świetle uznać należy, iż sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji organu pierwszej instancji spełnia wymagania wskazane w rozporządzeniu. Ponadto art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy określa tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa". Tak więc organ ustalając warunki zabudowy prawidłowo przeanalizował dotychczasową zabudowę i w decyzji o warunkach zabudowy nawiązał do niej w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Na gruncie rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż parametry wyznaczone dla planowanej inwestycji ustalono na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w sposób przewidziany w rozporządzeniu, składającej się z części opisowej i graficznej. Dokument ten w kompleksowej i wyczerpującej formie obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organy orzekające w sprawie przy ustalaniu - w oparciu o wnioski płynące z analizy wspomnianego stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji - warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Z analizy wynika w sposób nie pozostawiający wątpliwości, iż otoczenie terenu inwestycji znajduje się w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej i zabudowie bliźniaczej. Istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, iż na obszarze analizowanym występuje licznie reprezentowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ponadto przyjęto do analizy zabudowę bliźniaczą (dz.nr: [...], [...]). Do tej zabudowy nawiązał zatem organ przy określaniu zasadniczych parametrów, którymi ma się charakteryzować nowa inwestycja (powierzchnia biologicznie czynna 70%, wskaźnik zabudowy 0,21, szerokość elewacji frontowej dla dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej 23 m.). Jeśli natomiast chodzi o zarzut skarżących wskazujący na nieuwzględnienie przez organy administracji zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., to podkreślić należy, iż stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, pomimo, że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej stanowi tylko jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego, a w szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy. Niezasadny jest również zarzut dotyczący nie załączenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać należy, że wymóg taki wynika z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.). Ustawa ta weszła w życie w toku toczącego się już postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Ustawa ta zawiera przepisy przejściowe, zastrzegające, że do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, przepisy dotychczasowe (art. 153 ust. 1). Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku weszła w życie w listopadzie 2008 r., a więc gdy postępowanie w niniejszej sprawie było już w toku. Wymóg wynikający z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie mógł mieć więc zastosowania w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).