IV SA/Wa 189/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Asesor WSA Wanda Zielińska – Baran Protokolant Joanna Dziedzic po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2005 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - oddala skargę – Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 127 § 3, swoją decyzje z dnia [...] listopada 2003 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie czterech garaży typu "Blaszak" na działce [...] położonej przy ul. [...] w R. W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze wskazano, iż składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji S. K. nie był faktycznie stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie garaży. Powołano się także na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienione w utrzymanej w mocy decyzji, w świetle którego uprawnienia strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przysługuje poza inwestorem wyłącznie właścicielom i użytkownikom wieczystym sąsiednich działek. Tymczasem wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji dysponuje wyłącznie własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż uprawnienia strony dla S. K. nie wynikają także z przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), która wskazuje że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest ograniczonym prawem rzeczowym. Nie wynikają także z ustawy - Prawo spółdzielcze, która reguluje zasady funkcjonowania spółdzielni m.in. określa prawa i obowiązki członka spółdzielni (dział III). W skardze na powyższą decyzję S. K. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podniósł, iż decyzja jest wadliwa. W szczególności wskazał na brak konsekwencji w argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Bowiem sama decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotycząca budowy garaży była wydana na wniosek innych członków tej samej spółdzielni, w której zamieszkuje skarżący. Osoby te dysponowały także wyłącznie własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu. Jednak były one traktowane jako strony postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu natomiast skarżącemu takich uprawnień odmówiono. Skarżący wskazał, iż jako członkowi spółdzielni przysługuje mu interes prawny aby -jak to określa - naruszenie prawne interesu prawnego spółdzielni nie kolidowało z jego interesem. Naruszenie interesu prawnego spółdzielni stanowi jednocześnie naruszenie jego interesu prawnego jako spółdzielcy. Rażącą niesprawiedliwością byłoby odmówienie skarżącemu prawa żądania stwierdzenia nieważności decyzji, która legalizuje budowę pod jego oknami garaży stanowiących poważne źródło uciążliwości (np. istotnie utrudniają przejście do bloku). Skarżący podnosi, iż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są nie tylko strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu lecz także inne osoby, których interesu prawnego dotyczyłyby skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie skarżącego praw strony w sprawie stwierdzenia nieważności prowadziłoby do rażącego bezprawia. Skarżący wskazuje, iż osoby wnioskujące o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogły wystąpić z wnioskiem w tym przedmiocie - uprawniona w tym zakresie była wyłącznie Spółdzielnia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. W świetle K.p.a. w przypadku złożenia do właściwego organu wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie można wyróżnić dwa etapy. W pierwszym etapie organ administracji ocenia czy nie istnieją przeszkody dla wszczęcia postępowania. W przypadku ich wystąpienia wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 K.p.a.). Dopiero w przypadku braku przeszkód formalnych dla wszczęcia postępowania organ administracji, po jego wszczęciu orzeka na podstawie art. 158 § 1 K.p.a., co do istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie była legalność zaskarżonej decyzji, mocą której odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Na etapie tym organ administracji nie był uprawniony do badania, czy istnieją merytoryczne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji zarzuty skargi odnośnie do skutków procesowych wynikających z nie uznania skarżącego jako strony postępowania, polegających na pozostawieniu w obrocie wadliwej decyzji, nie mogły być rozważane. Poza zakresem oceny organów orzekających w sprawie a także Sądu musiały pozostać także kwestie dotyczące poczucia krzywdy Skarżącego na skutek ustalenia, iż nie przysługują mu uprawnienia procesowe strony. Sąd Administracyjny może kontrolować bowiem zaskarżone decyzje jedynie pod katem ich legalności (zgodności z prawem). Podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji było uznanie, iż wnioskodawca – S. K. - nie ma przymiotu strony w tej sprawie. Stanowisko organu orzekającego jest w ocenie Sądu trafne. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym definiuje art. 28 K.p.a. W rozpatrywanym przypadku kluczowe znaczenie odgrywa przesądzenie czy wnioskodawcę można uznać, jako mającego interes prawny co do wyniku postępowania. Niewątpliwie interes taki mają wszystkie podmioty, którym interes taki przysługuje w postępowaniu, w wyniku którego wydana została kwestionowana decyzja dotycząca warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu interes taki przysługuje właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości na terenie której realizowane ma być przedsięwzięcie, jak i nieruchomości bezpośrednio przylegających do terenu realizacji przedsięwzięcia, którego dotyczą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (w pewnych przypadkach także właścicielom i użytkownikom wieczystym dalej położonych nieruchomości jednak w niniejszej sprawie nie odgrywa to znaczenia). Wynika to m.in. z treści art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), obowiązującej w dacie wydawania rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, który nakazywał określenie w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich. W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo ustaliły, iż skarżący nie mógł być stroną w sprawie. Nie był bowiem ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości gdzie miało być realizowane przedsięwzięcie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ani nieruchomości sąsiadującej z terenem przedsięwzięcia. Natomiast, jak wynika z zawartego w aktach sprawy zaświadczenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. z dnia 6. października 2003 r., zamieszkuje on w lokalu przy ul. [...] i przysługuje mu do niego prawo własnościowe. Przedsięwzięcie, którego dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miało być zrealizowane na terenach, oddanych w użytkowanie wieczyste tej samej Spółdzielni "[...]". W świetle art. 1 § 1 ustawy - Prawo spółdzielcze oraz art. 1 ust. 1 w zw. z ust. 7 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - spółdzielnia mieszkaniowa jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, którego celem jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków. W tym celu spółdzielnie zostały wyposażone w osobowość prawną (art. 11 § 1 ustawy -Prawo spółdzielcze). Ustawa określa także organy właściwe do reprezentowania spółdzielni na zewnątrz (art. 48 § 1 ustawy - Prawo spółdzielcze). W rozpatrywanym przypadku uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego na rzecz tego samego podmiotu dotyczyły zarówno nieruchomości, gdzie było realizowane przedsięwzięcie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i terenów, na które przedsięwzięcie to może oddziaływać (działka nr [...] ). W ocenie Sądu legitymacje prawną w zakresie ochrony interesu faktycznego członków spółdzielni, którym przysługuje jedynie ograniczone prawo rzeczowe do lokalu (własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego - art. 244 K.c, tak samo art. 172 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych) ma w postępowaniu administracyjnym wyłącznie spółdzielnia, jako osoba prawna, która zobowiązuje się oddać członkowi lokal do użytkowania (art. 171 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Bezsprzecznie reprezentuje ona bowiem interesy dobrowolnej organizacji podmiotów (osób fizycznych ewentualnie prawnych) o charakterze korporacyjnym. Uznanie, iż równocześnie interes faktyczny poszczególnych członków na gruncie regulacji o charakterze administracyjnoprawnym może być chroniony poprzez roszczenie o ochronę tego interesu zgłaszane samodzielnie przez poszczególnych członków spółdzielni prowadziłoby do sytuacji, w której organ administracji ustalając np. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu musiałby rozstrzygać także kwestie wynikające ze sprzeczności interesów pomiędzy spółdzielnią reprezentującą z założenia interes całej korporacji a jej członkami lub wręcz pomiędzy poszczególnymi członkami korporacji. Kwestie rozwiązywania ewentualnych konfliktów w tym zakresie pozostają, w świetle ustawy - Prawo spółdzielcze, w kompetencjach statutowych organów spółdzielni. Natomiast ochrona interesu indywidualnego członka spółdzielni, w przypadku naruszenia prawa w tym zakresie jest zapewniona poprzez przyznanie im odpowiedniego roszczenia dochodzonego przed sądami powszechnymi. Stąd kwestie te nie mogą być rozstrzygane w drodze orzeczeń administracyjnych. Wynika stąd konkluzja, iż członek spółdzielni, dysponujący wyłącznie ograniczonym prawem rzeczowym do lokalu, nie może występować w postępowaniu administracyjnym jako strona tego postępowania, gdyż jednocześnie ochrona tego samego interesu w danej sprawie pozostaje w gestii spółdzielni jako korporacji podmiotów, pomimo iż faktycznie może być on zainteresowany wynikiem postępowania, a nawet jego interes indywidualny, co do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, może być sprzeczny z interesem korporacji. Skoro nie niekwestionowane jest, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przepisy przyznają, spółdzielni jako korporacji będącej użytkownikiem wieczystym, prawo udziału na prawach strony (interes prawny w postępowaniu) uprawnienie takie nie przysługuje poszczególnym członkom tej spółdzielni, skoro jest ona powołana do ochrony ich interesu w tym zakresie. Nie dysponując wynikającymi z konkretnych norm prawa materialnego uprawnieniem do występowania z indywidualnym roszczeniem o ochronę swoich interesów w postępowaniu administracyjnym poszczególni spółdzielcy nie mają więc co do wyniku postępowania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., co jest warunkiem korzystania przez nich z uprawnień strony. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie miał więc interesu prawnego w sprawie dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przedsięwzięcia realizowanego na terenie nieruchomości, do której to Spółdzielnia "[...]" dysponowała prawem użytkowania wieczystego. Podzielić trzeba jednocześnie pogląd Skarżącego, iż krąg podmiotów będących stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o stwierdzenie nieważności decyzji w tym przedmiocie może być inny. Jednak wywodzonym w skardze źródłem uprawnienia do występowania w postępowaniu nieważnościowym przez Skarżącego na prawach strony jest podnoszona uciążliwość już zrealizowanego przedsięwzięcia. Także w tym przypadku, w ocenie Sądu, ewentualny konflikt interesu faktycznego pomiędzy członkami spółdzielni nie może być rozstrzygany na drodze administracyjnej. Skarżący nie mógł się odwołać do konkretnych norm prawa materialnego, które stanowiłyby dla niego podstawę do samodzielnego występowania w celu ochrony prawa Spółdzielni wynikającego z użytkowania wieczystego terenu, gdzie zrealizowano przedsięwzięcie. Nie mógł więc także wykazać interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., co decyduje o ewentualnym przysługiwaniu mu praw strony w postępowaniu i pozwoliłoby na wystąpienie ze skutecznym żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Uprawnienia w tym zakresie przysługiwałyby natomiast właściwym organom spółdzielni, które powinny reprezentować interesy faktyczne członków dobrowolne korporacji. Powyższe uwarunkowania wskazują, iż błędne jest zawarte w skardze twierdzenie Skarżącego, iż jego uprawnienie do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikają bezpośrednio z przepisów regulujących zasady funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowych. Przeciwnie, w ocenie Sądu, regulacje te przesądzają o braku takich uprawnień. Za chybione należy także uznać wywody skargi, jakoby organy administracji wykazały brak konsekwencji przy ocenie uprawnień procesowych poszczególnych spółdzielców. Uprawnienie do występowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu spółdzielców wnioskujących o wydanie decyzji w związku z planowaną budową garaży wynikało wprost z norm prawa materialnego, a w szczególności z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jej świetle, z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może wystąpić każdy, niezależnie czy dysponuje on prawami do terenu (art. 41 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2). W tej sytuacji wnioskujący mogli uczestniczyć w postępowaniu, jako uprawnieni do żądania wydania przez organ określonego rozstrzygnięcia (art. 28 K.p.a. in fine). TL tego samego powodu chybiony jest także zarzut, iż z odnośnym wnioskiem mogła wystąpić jedynie Spółdzielnia. Organy administracji prawidłowo ustaliły, iż Skarżącemu nie przysługują prawa strony. Stąd, jako trafne należy ocenić rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 K.p.a.). Skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa skarga podlegała oddaleniu. Brak możliwości dochodzenia praw Skarżącego na drodze administracyjnej nie wyłącza możliwości wykorzystania uprawnień wynikających z członkostwa w spółdzielni, a także procesowego dochodzenia wynikających stąd roszczeń przed sądem powszechnym w zakresie i na zasadach określonych w ustawie - Prawo spółdzielcze. Uwzględniając, iż S. K. nie ma legitymacji procesowej do występowania w rozpatrywanym przypadku o wyeliminowanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z obrotu prawnego nawet gdyby była ona, jak to twierdzi Skarżący wadliwa, może on także rozważyć wystąpienie z odnośnym wnioskiem do prokuratora o zastosowania środków określonych w dziale IV K.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.