IV SA/Wa 1890/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman,, sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r., nr [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: organ odwoławczy lub organ) odmówił [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. (dalej: Spółka, strona lub skarżąca) przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ I instancji) z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], wstrzymującej użytkowanie instalacji do produkcji pianki polimerowej, eksploatowanej przez Spółkę bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego i określającej termin wstrzymania użytkowania instalacji z uwzględnieniem potrzeby bezpiecznego dla środowiska zakończenia użytkowania na dzień 31 sierpnia 2021 r. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 365 ust. 1 w związku z art. 366 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.: dalej: Poś) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070), [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wstrzymał użytkowanie instalacji do produkcji pianki polimerowej eksploatowanej przez Spółkę [...] bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, określając termin wstrzymania użytkowania instalacji na 31 sierpnia 2021 r. Decyzja ta zawierała prawidłowe pouczenie co do terminu i sposobu zaskarżenia. Jak wynika z akt sprawy, przesyłka pocztowa zawierająca ww. decyzję została nadana w placówce pocztowej w dniu 22 lipca 2021 r. na adres Spółki: ul. [...], [...]. Z powodu niemożności doręczenia w trybie art. 42 i art. 43 kpa, przesyłkę tę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym. Pierwsze awizo informujące o możliwości odbioru przesyłki w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata w dniu 27 lipca 2021 r. Z powodu niepodjęcia, przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 4 sierpnia 2021 r. W dniu 10 sierpnia 2021 r., przesyłka została skutecznie doręczona w trybie określonym w art. 44 kpa. Zgodnie z powyższym termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 24 sierpnia 2021 r. Tym samym decyzja stała się ostateczna z dnia 25 sierpnia 2021 r. W dniu 17 września 2021 r. (data stempla pocztowego na kopercie) strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że nie miała możliwości zapoznania się z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2021 r. z przyczyn od niej niezależnych. Strona wyjaśniła, że pracownik Poczty Polskiej S.A. wrzucił awizo do skrzynki [...]Sp. z o.o., mającej swój zakład w tym samym budynku. Wobec powyższego strona nie miała świadomości o przesyłce poleconej zawierającej tę decyzję. Na dowód powyższego strona przedstawiła oświadczenie [...]Sp. z o.o. wyjaśniające okoliczności sprawy, zaakceptowane i podpisane także przez naczelnika Urzędu Pocztowego – B. S.. Jak wynika z treści oświadczenia, w dniu 14 września 2021 r. w skrzynce na listy umiejscowionej przy bramie wjazdowej na halę zakładu Spółki [...] zostało odnalezione awizo zaadresowane do Spółki [...]. Wymiana korespondencji w Spółce [...] odbywa się za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, zatem awizo odnaleziono ze znacznym opóźnieniem, gdyż nikt nie spodziewał się korespondencji od Poczty Polskiej S.A. Rozpoznając przedmiotowy wniosek organ przede wszystkim podkreślił, że strona nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania strona wyjaśniła, iż pracownik Poczty Polskiej S.A. wrzucił awizo do skrzynki Spółki [...], mającej swój zakład w tym samym budynku. Niemniej w oświadczeniu Spółki [...]zawarto informację, że awizo pozostawiono z datą 18 czerwca 2021 r. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...], organ I instancji orzekł o wstrzymaniu użytkowania instalacji do produkcji pianki polimerowej eksploatowanej przez Spółkę [...]. Wobec powyższego bezsprzecznym jest, iż awizo pozostawione w skrzynce Spółki [...]dotyczyło innego pisma aniżeli ww. decyzji, zatem organ nie dał wiary wyjaśnieniom strony. Strona winna bowiem uprawdopodobnić brak swej winy w sposób nie budzący wątpliwości i nieprowadzący do sprzecznych wniosków. Wyjaśnienia strony, jak i przedłożona dokumentacja nie dały wiarygodnych podstaw do stwierdzenia, iż niedopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od niej i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku. Strona nie przedstawiła żadnej dokumentacji, która potwierdziłaby prawidłowość jej twierdzeń, zatem oparła swój wniosek jedynie na ogólnych wzmiankach. Konkludując, w zaistniałej sytuacji trudno było uznać, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy strony, a w konsekwencji przyjąć, iż dochowała ona szczególnej staranności w wykonaniu czynności, dla której przepisami prawa ustalony został nieprzekraczalny termin. Zgodnie z powyższym organ uznał, że strona nie spełniła jednej z przesłanek przywrócenia terminu, które muszą być spełnione kumulatywnie i dlatego odmówił Spółce przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organ I instancji. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, Spółka [...] zaskarżyła je skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości, a tym samym orzeczenie o przywróceniu terminu do złożenia odwołania od wyżej wymienionej decyzji organu I instancji lub skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, a także jej prawem chronionych interesów. Postanowienie to jest wadliwe, a jako takie winno podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny rozpatrujący skargę, w szczególności z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów proceduralnych, m.in. art. 58 i art. 7 kpa, poprzez przyjęcie, że nie doszło do uprawdopodobnienia przez skarżącą braku zawinienia w niedochowaniu terminu do złożenia odwołania i błędne ustalenie, iż jedyne istotne znaczenie dla sprawy mają daty nadania i znajdujące się na ręcznie wypisanym awizo przesyłek, a nie obiektywnie niezawiniony fakt braku fizycznej możliwości zapoznania się z decyzją i wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w przepisanym terminie, dodatkowo wywodząc konkluzję, że dopiero udowodnienie braku winy dawałoby stronie możliwość przywrócenia terminu, a nie samo uprawdopodobnienie, o którym mowa w powołanym przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem pojęcia prawne "udowodnienia" i "uprawdopodobnienia" nie są tożsame i co do zasady temu drugiemu przypisuje się zdecydowanie większą swobodę oceny okoliczności działających w danym przypadku na korzyść strony. Dla właściwego orzeczenia w przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącej, pozostają ponadto miarodajne wszelkie stwierdzenia i argumenty przedstawione w całym toku postępowania dla uzasadnienia jej stanowiska, a bezzasadnie pominięte przez organ. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie datowanym na 21 marca 2022 r. skarżąca uzupełniła odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w przedstawionych wyżej granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest bezzasadna. Na wstępie podnieść trzeba, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje treść pisma datowanego na 21 marca 2022 r. Skarżąca uzupełniła w nim swoje odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...]. Tym samym wywody te nie mogły być przedmiotem badania Sądu w niniejszym postępowaniu, które dotyczy kwestii formalnej, jaką jest jedynie odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] lipca 2021 r. z uchybieniem powyższego terminu. Stosownie do art. 58 § 1 kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z art. 58 § 2 kpa, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Niemniej, zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 kpa, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Cytowane wyżej przepisy uzależniają zatem przywrócenie terminu od łącznego spełnienia czterech przesłanek, to jest: 1) wniesienia przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu; 2) uprawdopodobnienia przez osobę zainteresowaną braku swojej winy; 3) dochowania 30-dniowego (nieprzywracanego) terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu; 4) dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony termin. Przepisy regulujące przywracanie terminu nie ustanawiają hierarchii ważności przesłanek w nich ustanowionych. Oznacza to, że niespełnienie choćby jednej z nich, przy równoczesnym dopełnieniu innych przesądza o niedopuszczalności przywrócenia terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 3 grudnia 1999 r., I SA/Ka 790/98, LEX nr 59481). Bezsprzecznie skarżąca spełniła trzy przesłanki niezbędne do przywrócenia terminu, tj. wniosła prośbę (wniosek) o przywrócenie terminu, dochowała terminu do wniesienia wniosku i dopełniła wraz z nim czynności, dla której był ustanowiony termin. Sporną kwestią było natomiast uprawdopodobnienie przez skarżącą braku winy w uchybieniu terminu. Idąc dalej, o braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy wykazane zostanie, iż dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli wówczas, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu odpowiedniego w danych warunkach wysiłku. Przywrócenie terminu usprawiedliwia więc zaistnienie obiektywnych, występujących bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia przez nią należytej (odpowiedniej) staranności w prowadzeniu własnych spraw – udaremniły dokonanie czynności w terminie. Niewątpliwie tego rodzaju okolicznością może być choroba. Jednakże powoływanie się na chorobę może być skuteczne w wykazaniu braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej w sytuacji, kiedy choroba ta uniemożliwiała dokonanie czynności w jakikolwiek możliwy sposób, czy to osobiście, czy to poprzez osoby trzecie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 557/17, LEX nr 2455976). Z kolei uprawdopodobnienie znaczy tyle, że wnoszący o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej ma jedynie stworzyć w świadomości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu. Strona powinna zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Przeszkoda ta musi przy tym istnieć przez cały czas biegu terminu przepisanego dla dokonania danej czynności procesowej (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrok z dnia 7 listopada 2018 roku, sygn. akt II SA/Po 749/18, LEX nr 2585704). Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie. Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że uprawdopodobnienie przyczyny niedochowania terminu nie jest równoznaczne z gołosłownym podaniem przez wnioskodawcę przyczyny niezachowania terminu, chyba że jest ona powszechnie znana. Zatem oceniając brak winy, należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie byłoby dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W konsekwencji pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 58 kpa, (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el. 2021).  Kwestię doręczeń w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z art. 44 § 1 pkt 1 kpa, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43, operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Stosownie do art. 44 § 2 kpa, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Zgodnie z art. 44 § 3 kpa, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. W myśl art. 44 § 4 kpa, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Jako przyczynę uchybienia terminu do wniesienia odwołania skarżąca wskazała pozostawienie przez pracownika Poczty Polskiej S.A. zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki (tzw. awizo) w skrzynce Spółki [...], mającej swój zakład w tym samym budynku. Na tę okoliczność strona przedstawiła oświadczenie tej Spółki, z którego wynika, że 14 września 2021 r. w skrzynce na listy umiejscowionej przy bramie wjazdowej do jej zakładu zostało odnalezione awizo zaadresowane do skarżącej. Ponadto w oświadczeniu tym zawarto informację, że tzw. awizo pozostawiono z datą 18 czerwca 2021 r. Podkreślić przy tym należy, że adresy skarżącej i Spółki [...]są jednak zupełnie różne. Jak wynika z akt administracyjnych, przesyłka pocztowa zawierająca decyzję organu I instancji została nadana w placówce pocztowej 22 lipca 2021 r. na adres skarżącej, tj. ul. [...]. Z powodu niemożności doręczenia w trybie art. 42 i art. 43 kpa, przesyłkę tę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w urzędzie pocztowym. Pierwsze zawiadomienie informujące o możliwości odbioru przesyłki w terminie 7 dni od dnia jego pozostawienia, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata 27 lipca 2021 r. Z powodu niepodjęcia przesyłkę awizowano powtórnie 4 sierpnia 2021 r. W rezultacie z dniem 10 sierpnia 2021 r. przesyłka została uznana za skutecznie doręczoną w trybie określonym w art. 44 kpa. W związku z tym, termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 24 sierpnia 2021 r. Tym samym decyzja stała się ostateczna z dniem 25 sierpnia 2021 r. Skarżąca nie wykazała, że adresowana do niej przesyłka zawierająca decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] – została niewłaściwie awizowana. Skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła zatem istnienia jakichkolwiek okoliczności, które stanowiłyby rzeczywistą przeszkodę w dokonaniu czynności procesowej, jaką było złożenie w terminie odwołania od decyzji organu I instancji, przy czym przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz powinny trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej lub co najmniej w ostatnim dniu tego terminu. Dlatego też, wobec nieuprawdopodobnienia przez skarżącą, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy – w sprawie nie doszło do naruszenia art. 58 kpa. W ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ w ogóle nie naruszył przepisów procesowych, gdyż postępowanie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 kpa. Wreszcie podkreślić należy, że poza zarzuconymi w skardze, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zważywszy na powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ppsa, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji.