IV SA/Wa 1891/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi E. T. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent W. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej w ramach modernizacji pętli autobusowej "D." wraz z infrastrukturą towarzyszącą niezbędną do prawidłowego działania pętli, z budową pawilonu do obsługi podróżnych z pomieszczeniami socjalno-technicznymi, pomieszczeniami do obsługi pasażerów, kasami i poczekalnią wraz z przyłączami na części działek nr [...] w obrębie [...] oraz na działce nr [...] i części działki nr [...] w obrębie [...], w rejonie ulic [...] w [...] W. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnieśli E. T. i E. K., reprezentowani przez adwokata P. B., zarzucając organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w części dotyczącej działek nr [...] z obrębu [...], co do których prowadzone jest postępowanie, m.in. z wniosku odwołujących się, o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Ponadto wskazano na naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie, iż poprzednicy prawni odwołujących się byli współwłaścicielami części nieruchomości zabudowanej objętej wykazem hipotecznym hip. – [...], położonej przy ul. [...] nr [...] i ich wniosek, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ma pierwszeństwo przed wszelkimi innymi postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do zabudowania działek nr nr [...] z obrębu [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działające na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania E. T. i E. K., reprezentowanych przez adwokata P. B., od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wskazanego przedsięwzięcia, orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. Rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiot, który nie ma statusu strony, nie może skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W zakresie ustalenia stron postępowania administracyjnego, którego przedmiot - w świetle art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227), dotyczy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, przepisy ww. ustawy nie zawierając szczególnej regulacji, odsyłają do ogólnych norm postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.). W związku z powyższym należy stwierdzić, iż stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie odwołujący się nie są właścicielami nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, jak również nie przysługują im prawa rzeczowe do terenu sąsiadującego z terem inwestycji. Odwołujący powołują się wyłącznie na roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, opierające się na art. 7 ust 2 dekretu warszawskiego. W związku z powyższym zdaniem Kolegium należy stwierdzić, że zdarzenia przyszłe i w dużym stopniu niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym osoby, której nie przysługuje prawo rzeczowe, a jedynie roszczenie o ustanowienie tego prawa w przyszłości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1914/08, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3k.p.a. Pismem z dnia [...] września 2010r. E. T. i E. Ko. zaskarżyli w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając jej: 1.naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż E. T. oraz E. K. nie posiadają interesu prawnego do występowania w sprawie, a zatem i statusu strony w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, pomimo, iż w Urzędzie W. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych pod sygn. akt [...] prowadzone jest aktualnie z wniosku m.in. E. T. i E. K. postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu, którego poprzednicy prawni skarżących byli współwłaścicielami w udziałach odpowiednio 4/24 części i 11/24 części zabudowanej nieruchomości, objętej wykazem hipotecznym hip. [...] o pow. 1732,96 sążni tj. ok. 7885m2, położonej uprzednio na przedmieściach [...] przy ulicy [...] nr [...] (a następnie ulicy [...] pod nr [...]), na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i w konsekwencji bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego; 2. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego przed organem II instancji w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] - obręb [...], położonych w W. przy ul. [...], co do których w Urzędzie W. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych pod sygn. akt [...] prowadzone jest aktualnie z wniosku m.in. E. T. i E. K. postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy 3.naruszenie art.7 k.p.a., art.77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia w sprawie materiału dowodowego, poprzez pominięcie faktu iż poprzednicy prawni E. T. i E. K. byli współwłaścicielami w udziałach odpowiednio 4/24 części i 11/24 części zabudowanej nieruchomości, objętej wykazem hipotecznym hip. [...] o pow. 1732,96 sążni tj. ok. 7885m2, położonej uprzednio na przedmieściach [...] przy ulicy [...] nr [...] (a następnie ulicy [...] pod nr [...]) i ich wniosek zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądów Administracyjnych oraz poglądami doktryny ma pierwszeństwo przed wszelkimi innymi postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do zabudowania działek ewidencyjnych nr [...] -obręb [...], położonych w W. przy ul. [...] i w konsekwencji uznanie, iż powyższe roszczenie Skarżących jest zdarzeniem przyszłym i w dużym stopniu niepewnym; 4. naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji i oparcie tej decyzji na cytatach orzeczeń co w konsekwencji nie pozwala na kontrolę zaskarżonej decyzji i pozbawia ją elementarnych składników co powoduje, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa. Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, iż jest ona zgodna z prawem. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którą to decyzją Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta W., stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej w ramach modernizacji pętli autobusowej "D." wraz z infrastrukturą towarzyszącą niezbędną do prawidłowego działania pętli, z budową pawilonu do obsługi podróżnych z pomieszczeniami socjalno-technicznymi, pomieszczeniami do obsługi pasażerów, kasami i poczekalnią wraz z przyłączami na części działek nr [...] w obrębie [...] oraz na działce nr [...] i części działki nr [...] w obrębie [...], w rejonie ulic [...] w [...] W. Stanowisko takie należy uznać za zasadne. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw organowi odwoławczemu, gdy odwołanie nie pochodzi od strony, na prowadzenie postępowania odwoławczego i zakończenie go decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Stwierdzenie przez ten organ, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. oraz przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego, jeśli takowe regulują kwestię uprawnionych do udziału w postępowaniu administracyjnym. Stroną postępowania administracyjnego, stosownie do przepisu art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Takie rozumienie pojęcia strony nie wyklucza sytuacji, kiedy to ustawodawca w przepisie o charakterze szczególnym decyduje jakim konkretnie podmiotom przysługuje przymiot strony. Kwestie te o charakterze procesowym zostają zawarte w przepisach prawa materialnego, nie zmienia to jednak ich procesowego waloru. Wyznaczają one bowiem krąg stron postępowania administracyjnego nie poprzez wywiedzenie interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z przepisu materialnego i powiązanego z danym postępowaniem administracyjnym, lecz poprzez zbadanie czy dana osoba (fizyczna/prawna) posiada konkretną rolę, najczęściej w procesie inwestycyjnym, ściśle określoną w przepisie. Decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010r. jest rozstrzygnięcie, czy skarżący E. T. i E. K. posiadają w toczącym się postępowaniu status strony. Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, iż na dzień dzisiejszy skarżący nie posiadają żadnych praw rzeczowych do terenu inwestycji, ewentualnie do terenów przyległych. Powołują się oni wyłącznie na roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, opierające się na art.7 ust.2 dekretu warszawskiego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, gdy dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Należy również zauważyć, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001 ,I SA 2326/00, lex nr 54528). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż prawidłowo organ drugiej instancji umorzył postępowanie uznając, iż E. T. i E. K. nie mają interesu prawnego w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r. (II GSK 163/06, lex 274855), w którym stwierdzono, iż "podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości. W tym aspekcie niezasadny jest pogląd skarżących, odnoszący się do ewentualnych spadków cen nieruchomości bądź przewidywanych strat, które miałyby ponieść osoby nastawione na działalność turystyczną. Tego rodzaju roszczenia odnoszą się do zdarzeń jedynie przewidywanych przez skarżącego, mają charakter hipotetyczny, a nie realny - nie mogą zatem mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia". Dysponowanie prawem rzeczowym do terenu inwestycji, bądź też do terenu sąsiedniego w postaci prawa własności bądź też prawa użytkowania wieczystego powoduje, iż podmiot tego prawa ma chroniony przepisami prawa materialnego. Zdarzenia przyszłe i w dużym stopniu niepewne nie mogą bowiem stanowić o interesie prawnym tej osoby. Nie stanowi natomiast wykazania interesu prawnego, wykazanie posiadania "ekspektatywy" nabycia prawa do nieruchomości, albowiem z samej istoty ekspektatywa taka ma charakter przyszły i niepewny. Skoro zatem skarżący nie posiadają tytułu prawnego do gruntu, to nie mogą być uznani za stronę tego postępowania. Roszczenie do nieruchomości zgłoszone w trybie dekretu o gruntach warszawskich nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżący mają interes prawny w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia polegającego na realizacji drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej w ramach modernizacji pętli autobusowej "D." wraz z infrastrukturą towarzyszącą niezbędną do prawidłowego działania pętli, z budową pawilonu do obsługi podróżnych z pomieszczeniami socjalno-technicznymi, pomieszczeniami do obsługi pasażerów, kasami i poczekalnią wraz z przyłączami na części działek nr [...] w obrębie [...] oraz na działce nr [...] i części działki nr [...] w obrębie [...], w rejonie ulic [...] w [...] W. Przyjąć należy, iż interes prawem chroniony w tym postępowaniu ma ten kto ma tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości lub nieruchomości sąsiadującej w dacie rozstrzygania w sprawie, a nie ten podmiot, który takiego tytułu dopiero dochodzi. W tej sytuacji faktycznej i prawnej interes skarżących przybiera w sprawie postać interesu faktycznego, przesądzając w konsekwencji o braku przymiotu strony w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.