IV SA/Wa 1892/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi ekspresowej - oddala skargę - J.B., J.L., E.L., J.L. oraz Z.W. i S.W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), zwanej dalej ustawą o budowie dróg krajowych, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji - będącej drogą ekspresową - drogi krajowej [...] na odcinku [...]. Decyzja o lokalizacji wskazuje, iż w etapie, którego dotyczy niniejsza decyzja zostanie wybudowana jedna jezdnia drogi ekspresowej. Jednocześnie ustalone decyzją linie rozgraniczające inwestycji obejmują obszar terenu niezbędny do przejęcia dla budowy docelowego — dwujezdniowego przekroju drogi ekspresowej [...] (cz. II. decyzji). Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 922/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji - będącej drogą ekspresową - drogi krajowej [...] na odcinku [...]. Decyzja o lokalizacji wskazuje, iż w etapie, którego dotyczy niniejsza decyzja zostanie wybudowana jedna jezdnia drogi ekspresowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpatrywanym przypadku wymaganie zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego nie zostało spełnione w zakresie ustalenia przebiegu drogi krajowej w stosunku do usytuowania Zakładu [...] skarżącego J.B.. Przyjęto, iż po zrealizowaniu drogi, także w wariancie docelowym - drogi dwujezdniowej, Zakład skarżącego nie znajdzie się w strefie, gdzie przekroczone będą standardy jakości środowiska m.in. w zakresie poziomu NO2 w powietrzu (str. 7 zaskarżonej decyzji). W tym świetle wyjaśnienia przez organ II. instancji wymagała kwestia przyjęcia wartości tła (aktualny poziom zanieczyszczeń) na terenie, z którego emitowane będą zanieczyszczenia na poziomie "0" (zarówno w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - patrz tabela nr 18 str. 72 jak i w ekspertyzie z kwietnia 2002 r. - str. 10 oraz ekspertyzie z czerwca 2002 r. - str. 11), - zdaniem Sądu (uzasadnienie wyroku z 6 kwietnia 2005r.) nie mogło to być uznane za wystarczające i przekonywujące. W ocenie Sądu kwestia tła wymagała zbadania zważywszy w szczególności na możliwość kumulowania się oddziaływań drogi w zakresie emisji NO2 z oddziaływaniem Zakładu skarżącego oraz z innych przebiegających w pobliżu tego Zakładu dróg, które pozostaną źródłem oddziaływania także po zrealizowaniu planowanej drogi (droga krajowa nr [...] droga powiatowa nr [...] oraz nr [...] od strony zachodniej Zakładu).Sąd wskazał, że ustalenie poziomu tła zanieczyszczenia NO2 - dwutlenku azotu ma wpływ na prognozowany zasięg zanieczyszczeń. Zdaniem Sądu dopiero po wyjaśnieniu, czy ustalenia prognozowanego zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania drogi, po realizacji jej w wariancie ujętym w decyzji o lokalizacji drogi oraz w wariancie docelowym, z uwzględnieniem kwestii właściwego przyjęcia tła NO2 do obliczeń zasięgu ponadnormatywnych zanieczyszczeń, pozwoli organowi administracji na określenie pełnych skutków społeczno - ekonomicznych wynikających z wydania decyzji o lokalizacji drogi o proponowanym przebiegu. Rozpoznając sprawę ponownie (po wyroku WSA) organ odwoławczy zlecił przeprowadzenie stosownej ekspertyzy dotyczącej wartości tła i w tym kontekście badanie niekorzystnego oddziaływania planowanej drogi na Zakład [...] skarżącego B. Ekspertyza taka została sporządzona w czerwcu 2005r. W piśmie z dnia 30 sierpnia 2005r. adresowanym do Ministerstwa Infrastruktury (wpłynęło do organu 2 września 2005r.) J.B. zarzucił, że ekspertyza z czerwca 2005r. została wykonana na podstawie danych dotyczących tła ze stacji pomiarowej w Z. oddalonej 40 km od jego zakładu. J.B. podniósł, że stacja ta jest zlokalizowana w zupełnie innym terenie tj. w J. a nie na obszarze [...] i poziom tła z tej stacji jest znacznie niższy niż w stacji pomiarowej w W. znajdującej się 4 km od zakładu. Decyzją z dnia [...] września 2005 r.nr [...] Minister Infrastruktury (rozpatrując sprawę po wyroku WSA) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej [...] na odcinku [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu J.B., stwierdził, iż jego przedsiębiorstwo nie znajduje się na terenie obszaru przewidywanego oddziaływania drogi. Organ naczelny podkreślił, że przygotowanie raportu przebiegało przy znanych oddziaływaniach projektowanej drogi, a opis zagospodarowania został przygotowany pod kątem wskazania obszarów wymagających ochrony, znajdujących się na trasie przebiegu drogi ekspresowej terenów: przed hałasem, którego zasięg określono na 280 metrów w porze nocnej, a także przed zanieczyszczeniami powietrza, których zasięg określono na 60 metrów od krawędzi drogi. Zdaniem organu budynek zakładu nie będzie znajdował się w pasie oddziaływania zanieczyszczeń powietrza ani na terenie wymagającym ochrony przed hałasem, ponieważ teren zakładu położony jest na terenach o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym, niewymagających szczególnych zabezpieczeń przed uciążliwościami wynikającymi z drogi ekspresowej. Organ wskazał nadto, że wpływ inwestycji drogowej na uwarunkowania środowiskowe został wnikliwie przeanalizowany. Minister podniósł, iż w kwietniu 2002 r. została opracowana ekspertyza dotycząca możliwości funkcjonowania istniejącego zakładu mięsnego i projektowanej drogi, a w maju 2002 r. odbyło się spotkanie w Urzędzie Gminy [...] z udziałem J.B., na którym ustalono korektę przebiegu trasy drogi ekspresowej w rejonie zakładu, umożliwiającą odsunięcie drogi od zakładu o ok. 20 metrów. Ponadto w czerwcu 2002 r. została ponownie opracowana ekspertyza dotycząca możliwości funkcjonowania istniejącego zakładu mięsnego i projektowanej trasy drogi ekspresowej, uwzględniająca odsunięcie drogi od zakładu. Minister zaznaczył, że w wykonaniu wskazań WSA została sporządzona w czerwcu 2005 r. nowa ekspertyza, dotycząca funkcjonowania zakładu mięsnego J.B., w której dokonano analizy wpływu eksploatacji planowanej drogi na jakość powietrza w zakresie emisji dwutlenku azotu, przyjmując tło zanieczyszczeń w wysokości "0" i w wysokości "18", przyjętej na podstawie pisma Zastępcy [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] czerwca 2005 r. Organ podał, iż nawet przy przyjęciu tła zanieczyszczeń w wysokości "18" dopuszczalne stężenia dwutlenku azotu znajdować się będą w granicach pasa drogowego i nie będą wykraczać poza linię rozgraniczeniową przewidzianą dla realizacji odcinka drogi ekspresowej. Organ II instancji wskazał, że ekspertyza z czerwca 2005 r. potwierdza fakt, że istniejący zakład mięsny znajdować się będzie poza zasięgiem oddziaływania zanieczyszczeń atmosferycznych emitowanych z ruchu pojazdów samochodowych poruszających się po drodze ekspresowej, również przy założeniu realizacji docelowej inwestycji - dobudowy drugiej jezdni. Minister podniósł, że zarówno w raporcie o oddziaływaniu na środowisko budowy drogi ekspresowej i w opracowanych ekspertyzach uwzględniono prędkość pojazdów 100 km/h, a natężenie ruchu określono na poziomie 25.716 pojazdów na dobę, natomiast przytoczona w odwołaniu liczba 40.000 wynika zapewne z nieprawidłowej interpunkcji zapisu w raporcie. Ponadto organ II instancji - odnośnie zarzutu sprzeczności w raporcie w podanych stężeniach dwutlenku azotu w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] -zaznaczył, że w pkt 6.2.4 raportu wskazano zagrożenia w przypadku nie podjęcia budowy drogi ekspresowej, a pkt 7.5 dotyczy wariantu, w którym zakłada się budowę drogi ekspresowej. Organ II instancji nie zgodził się także z zarzutem, że planowana droga wpłynie znacząco na gospodarkę wodno-ściekową terenów, na których będzie się znajdować podkreślając, iż raport oraz materiały do decyzji Wojewody [...] omawiają szeroko odwodnienie drogi i sposoby eliminowania ich ewentualnego wpływu na środowisko, a ponadto zaznaczył, że spływy deszczowe z zakładu nie są ściekami w rozumieniu ustawy Prawo wodne. Minister odrzucił również zarzut, że J.B. nie otrzymał odpowiedzi na złożone przez siebie zastrzeżenia w sprawie ustalenia lokalizacji drogi ekspresowej. Odnośnie zarzutu przesunięcia planowanej trasy drogi ekspresowej i budowy dwóch wiaduktów organ II instancji podniósł, iż stało się tak w wyniku postulatów części mieszkańców i konieczności mniejszej ilości wyburzeń budynków. Pismem z dnia 10 października 2005r. J.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że nowa ekspertyza z czerwca 2005 r. uwzględniająca inny poziom tła zanieczyszczeń dwutlenku azotu niż to było przyjęte w raporcie obejmuje swym zasięgiem nie całe planowane przedsięwzięcie, ale tylko zakład mięsny skarżącego. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, organ II instancji powinien uchylić decyzję Wojewody [...] i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania, a wojewoda winien zobowiązać wnioskodawcę do sporządzenia rzetelnego raportu. Gdyby taki raport został negatywnie zaopiniowany przez jeden z organów opiniujących, to wojewoda - chcąc ustalić lokalizację - musiałby odnieść się do negatywnej opinii organu opiniującego -a tego został skarżący pozbawiony. Skarżący zarzucił, że w nowej ekspertyzie przyjęto tło zanieczyszczeń zmierzone na stacji pomiarowej Z. oddalonej o 40 km od zakładu skarżącego, a nie o oddalonej o 4 km stacji w W., a ponadto zarzucił, że ponowna ekspertyza nie uwzględnia zanieczyszczenia pyłem zawieszonym, a jedynie dwutlenkiem azotu. Przyjęcie przez organ, że planowana inwestycja nie będzie powodować ponadnormatywnych skażeń powietrza na terenie zakładu mięsnego spowodowało -zdaniem skarżącego - iż organ nie rozważył wszystkich potencjalnych wariantów drogi, w tym likwidacji zakładu, co spowodowałoby ciężkie skutki społeczne i ekonomiczne. Zdaniem Skarżącego błędnie ustalono odległość planowanego przedsięwzięcia od jego zakładu - raport mówi o 60 m od krawędzi drogi, Minister w decyzji, że "budynek zakładu nie będzie się znajdował w pasie oddziaływania zanieczyszczeń powietrza", w nowej ekspertyzie mowa o 65 m od krawędzi jezdni i o 50 m od pasa drogowego, natomiast z pomiarów poczynionych na zlecenie skarżącego przez uprawnionego geodetę wynika, że odległość zakładu od pasa drogowego wyniesie 42 m. Uwzględnić przy mierzeniu odległości należy, zdaniem skarżącego, wbudowane w ziemię zbiorniki na zanieczyszczenia płynne, które stanowią część zakładu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 23 maja 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 2264/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi J.B. uchylił zaskarżoną decyzję, podnosząc w uzasadnieniu, iż wyjaśnienie kwestii wartości tła i w tym kontekście badanie niekorzystnego oddziaływania planowanej drogi na Zakład [...] skarżącego B. było podstawową czynnością do wykonania której organ został zobowiązany wyrokiem WSA z dnia 6 kwietnia 2005r. Zdaniem Sądu, zarzuty skarżącego kierowane pod adresem ponownie wykonanej ekspertyzy były konkretne, dotyczyły bowiem prawidłowości wykonania badań, które stanowiły podstawę do sporządzenia ekspertyzy z czerwca 2005r., która została wykonana w związku z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazanymi w wyroku z dnia 6 kwietnia 2005r. Dlatego też orzekając ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż brak odniesienia się do tej kwestii podnoszonej przez skarżącego już w piśmie z dnia 30 sierpnia 2005r., które wpłynęło do organu jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji powoduje, że nie można uznać, że sprawa została wyjaśniona w stopniu dostatecznym do podjęcia decyzji. Zdaniem Sądu, uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia bowiem uniemożliwiało jednoznaczne stwierdzenie, czy ponadnormatywne ilości NO2 (w związku z przyjęciem wartości tła z konkretnej stacji pomiarowej) będą oddziaływać na Zakład skarżącego. W ocenie Sądu organ naczelny prowadząc postępowanie powinien ustosunkować się do argumentów skarżącego przedstawionych jeszcze przed podjęciem decyzji i wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji dlaczego odrzuca argumenty skarżącego i wyniki przedstawionej przez niego ekspertyzy, która różni się od ekspertyzy przeprowadzonej na zlecenie organu administracji. Ponadto zdaniem Sądu wyjaśnienia wymaga także sprawa odległości terenu zakładu od planowanej inwestycji drogowej, gdyż Skarżący J.B. zarzucił, że błędnie ustalono odległość planowanego przedsięwzięcia od jego zakładu - raport mówi o 60 m od krawędzi drogi, Minister w decyzji, że "budynek zakładu nie będzie się znajdował w pasie oddziaływania zanieczyszczeń powietrza", w nowej ekspertyzie mowa jest natomiast o odległości 65 m od krawędzi jezdni i o 50 m od pasa drogowego, natomiast z pomiarów poczynionych na zlecenie skarżącego przez uprawnionego geodetę wynika, że odległość zakładu od pasa drogowego wyniesie 42 m. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz J.L. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2009r. uchylił punkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto w punkcie drugim oddalił skargę kasacyjną J.L. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zasadny jest zarzut wniesionej przez GDDKA skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 31 ust, 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r,, Nr 80, poz. 721, ze zm.). Skarga kasacyjna GDDKA w tej części ma usprawiedliwione podstawy, bowiem Sąd I instancji orzekając w rozpatrywanej sprawie przepisu tego w ogóle nie wziął pod uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. A zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający ponownie sprawę zobowiązany był uwzględnić ocenę prawną zawartą w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2009r. Uwzględniając skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd I instancji orzekając w rozpatrywanej sprawie nie wziął pod uwagę treści art. 31 ust. 2 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Przechodząc do analizy powyższego zarzutu, NSA wskazał, że jak wynika ze stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie, wszystkie warunki dające podstawę do zastosowania art. 31 ust. 2 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zostały spełnione. Decyzji organu I instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a wyrok WSA z dnia 23 maja 2006 r. zapadł po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, co nastąpiło w październiku 2005 r. Zgodnie natomiast z treścią art. 31 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu 23 maja 2006 r., sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może jedynie stwierdzić, że decyzja ta narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a. W takim przypadku decyzja obarczona wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenie jej nieważności będzie nadal obowiązywała, a stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania takiej decyzji przysługują roszczenia odszkodowawcze. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sąd I instancji rozpatrując sprawę nie wziął pod uwagę, że przyjęta w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. regulacja ma przede wszystkim na celu ochronę zasady trwałości decyzji administracyjnej, a także zasadę pewności obrotu prawnego, "kosztem" zasady weryfikacji ostatecznej decyzji. Upływ 14-dniowego terminu od dnia rozpoczęcia budowy drogi uniemożliwia wzruszenie rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia jej lokalizacji. Mając na uwadze powyższe orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był dokonać oceny czy zaskarżona przez J.B. decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005r. narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a., a zatem czy decyzja ta obarczona jest wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenie jej nieważności, co uzasadniałoby wyłącznie stwierdzenie, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. Jednocześnie wszelkie inne, niż określone w tych przepisach k.p.a. naruszenia prawa nie mogą powodować uwzględnienia skargi na decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi (por, wyrok NSA z dnia 17.09.2009 r. sygn. akt II OSK 993/09). Orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 145 lub 156 k.p.a. I choć należy zgodzić się z orzekającym poprzednio Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, który wyrokiem z dnia 23 maja 2006r. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury, iż organ naczelny nie ustosunkował się przed wydaniem decyzji jaki w samej decyzji do zarzutów J.B. zawartych w piśmie z dnia 30 sierpnia 2005r., to w ocenie Sądu uchybienie to nie może być uznane za kwalifikowaną wadę prawną tej decyzji. Zauważyć należy, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym również z odpowiedzi na skargę wynika, iż Minister Infrastruktury prowadząc ponownie postępowanie wyjaśnił sporną kwestię dotyczącą wartości tła i w tym kontekście zbadał oddziaływania planowanej drogi na Zakład [...] skarżącego J.B. W ocenie Sądu organ zastosował się do wskazań WSA i po sporządzeniu nowej ekspertyzy z czerwca 2005 r. wykazał, iż przyjęta wcześniej wartość tła zanieczyszczeń w wysokości "0" nie miała żadnego znaczenia przy wyznaczaniu zasięgu oddziaływania drogi ekspresowej na zakład mięsny skarżącego. Minister wyjaśnił, iż przyjęcie wartości tła zanieczyszczeń ze stacji pomiarowej [...] było uzasadnione, gdyż jest ona położona na terenach zbliżonych pod względem ukształtowania terenu i zanieczyszczenia powietrza do terenu, na którym znajduje się zakład mięsny skarżącego, a o trafności wyboru stacji pomiarowej nie decyduje sama bliskość położenia, lecz czynniki środowiskowe. Wyjaśniona została również kwestia odległości zakładu skarżącego od planowanej inwestycji drogowej. Organ wskazał, iż podawana przez skarżącego odległość 42 m dotyczy odległości między zakładem a linią rozgraniczającą drogę ekspresową, natomiast odległość zakładu od pasa drogowego wynosi 65 m. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę