IV SA/Wa 1896/09

Dnia 13 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego J. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska decyzją z [...] października 2009 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] grudnia 1998 r. (prawidłowo winno być: z [...] grudnia 1998r.) o wyrażeniu zgody m. in. na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne, tj. drogę dojazdową powierzchni 0,0724 ha gruntu leśnego lasu ochronnego własności prywatnej wchodzącego w skład działek nr [...] i [...], obrębu [...], w O. Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: J. K. pismem z [...] sierpnia 2009r., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł - "na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, jak również art. 156 § 1 pkt 2, względnie art. 158 § 2 w związku z art. 126 K.p.a. - o uchylenie decyzji z [...] grudnia 1998 r., względnie o stwierdzenie jej nieważności" w części obejmującej teren nieruchomości skarżącego, stanowiący działkę nr [...] przy ul. [...] w O., Minister Środowiska decyzją z [...] marca 2009r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż po analizie wniosku strony "nie znalazł podstaw do zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ jako właściwą drogę kwestionowania przeznaczenia przedmiotowej działki wskazał postępowanie przed sądem administracyjnym "w zakresie uchylenia planu zagospodarowania przestrzennego lub przed sądem cywilnym w zakresie odszkodowania za ograniczenie prawa własności". Jednocześnie wskazał, iż Minister Środowiska nie odpowiada za zmiany dokonywane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, nadto gmina nie ma obowiązku dokonywania zmiany nawet w przypadku gdy w toku prac planistycznych uzyska zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Minister Środowiska - po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z [...] października 2009r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2009r., wskazując jedynie, iż uzasadnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wniosło żadnych nowych argumentów merytorycznych dających podstawy do zmiany wcześniej wydanej decyzji. J. K., reprezentowany przed Sądem Administracyjnym także przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] września 2009 r,, jak również o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] grudnia 1998 r. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a. przez brak przestrzegania przepisów prawa dających stronie gwarancję wnikliwego rozpatrzenia wniosku pod względem całości zgłoszonych w nim żądań, w tym również z punktu widzenia przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz brak informowania strony o sposobie załatwienia całości żądań zgłoszonych we wniosku i nadużycie zaufania obywatela do organów Państwa stosującego prawo w przedstawiony sposób; 2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez brak należytego rozpatrzenia zaistniałych naruszeń prawa z punktu wiedzenia zasadności przesłanek dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto w skardze wskazano na sprzeczność decyzji z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie zakazu naruszania istoty prawa własności i przekroczenie warunków dopuszczalności ograniczeń praw własności. W dalszej z kolei części skargi podniesiono okoliczności, które - zdaniem skarżącego -przemawiają za stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] grudnia 1998 r., jak również wskazują na wystąpienie w przedmiotowym postępowaniu przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Minister Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania F. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] września 2009 r., a także o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] grudnia 1998 r. F. wskazała na szkodliwość dla środowiska projektowanej drogi dojazdowej na działce skarżącego oraz na naruszenie przez organ prawa własności objętego ochroną konstytucyjną w art. 21 i 64 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Środowiska z [...] października 2009r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] września 2009 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Kontrolując więc w wyżej wskazanym zakresie zaskarżone i poprzedzające postanowienia Sąd doszedł do przekonania, iż wydano je z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności art, 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 3 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organ od początku jej rozpoznawania nie wykazał się należytą starannością i wnikliwością, jak i nie podjął wszelkich kroków do właściwego jej wyjaśnienia i załatwienia. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja z [...] września 2009 r., wydane zostały w skutek rozpoznania wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2009 r., który w swojej treści zawierał dwa żądania. Skarżący w podaniu tym wniósł o "wznowienie postępowania w sprawie i uchylenie zaskarżonego postanowienia" (prawidłowo winno być "decyzji") "lub stwierdzenia jej nieważności (względnie braku zgodności z prawem)" w części dotyczącej rozstrzygnięcia obejmującego działkę skarżącego nr [...] położoną przy ul. [...] w O. Wobec takiego sposobu sformułowania żądań przez skarżącego organ rozpoznający podanie mógł mieć wątpliwości co do rzeczywistej woli wnioskodawcy, zatem wydanie rozstrzygnięcia winien poprzedzić ustaleniem przedmiotu sprawy (zakresu żądania), od którego zależał dalszy jej bieg. Nie mógł zaś samoistnie potraktować wniosku skarżącego jedynie jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1998r.. W takiej sytuacji organ, jako obowiązany do stosowania się do zasad ogólnych określonych w art. 7 i art. 9 K.p.a. oraz mając na względzie treść art. 63 § 2 K.p.a., powinien - w trybie art. 64 § 2 K.p.a. -wezwać stronę do sprecyzowania treści swoich żądań zawartych w piśmie z [...] sierpnia 2009r. przez wyjaśnienie czy skarżący wnosi o: * stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1998r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., * wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 1998r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., * stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1998r. na podstawie art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. i wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 1998r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., z jednoczesnym zobowiązaniem do podania wszystkich okoliczności istotnych dla wnioskowanego trybu postępowania nadzwyczajnego. Dopiero w oparciu o poczynione ustalenia organ mógł podjąć stosowne czynności i decyzję bądź decyzje w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż organ rozpoznając wniosek strony zawsze powinien mieć wzgląd na zasadę, że żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania. Stąd w razie jakichkolwiek wątpliwości sprecyzowanie tego żądania należy do strony jako dysponenta postępowania, nie zaś do sfery ocennej organu administracji publicznej. W przeciwnym razie mogłoby dojść do ewentualnej i niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej pismo. Dodać należy, iż bez znaczenia jest okoliczność, iż pismo z [...] sierpnia 2009 r. zostało sporządzone i wniesione przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym. Owszem od takiej osoby należy wymagać profesjonalizmu - w rozpatrywanej sprawie znajomości przepisów prawa - jednakże ewentualnych uchybień strony nawet reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, organ nie może oceniać na jej niekorzyść. Jak wynika z powyższego będące przedmiotem kontroli Sądu decyzje wydane zostały w postępowaniu nieważnościowym, które jest jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Może ono zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony (art. 157 § 2 K.p.a.). Postępowanie rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich, nazywany postępowaniem wstępnym, dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, zaś drugi, nazywany postępowaniem rozpoznawczym, obejmuje postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszym etapie organ bada jedynie kwestie formalne. Postępowanie wyjaśniające winno w tym przypadku dotyczyć takich kwestii jak: wniesienia żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, wskazania podstawy z art. 156 § 1 K.p.a. Nie może ono natomiast odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, to powinno bowiem być wyjaśnione w drugim etapie postępowania (por.: wyrok NSA z 20.12.1994r., sygn. akt I SA 1143/93, publ. ONSA 1995 nr 3, poz. 145; wyrok NSA z 19.03.1997r., sygn. akt II SA 1802/95, niepubl.). Zatem okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego mogą mieć wyłącznie charakter podmiotowy lub przedmiotowy (zob. wyrok NSA z 22.09.1999r., sygn. akt IV SA 1400/97, niepubl.). Przekładając powyższy wywód na grunt rozpoznawanej sprawie zauważyć należy, iż Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego, jednakże w uzasadnieniu podkreślił, iż nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W konsekwencji nie jest wiadomo, czy organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1998r. z przyczyn formalnych (de facto nie wiadomo jakich), czy też sformułował błędne rozstrzygnięcie po merytorycznym rozpoznaniu wniosku skarżącego (stwierdzając brak rażącego naruszenia prawa). Dodatkowo uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji nie spełniają wymogów wynikających z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Organy administracji publicznej mają obowiązek działania z należytą starannością i wnikliwością. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art, 7 i art. 77 K.p.a.), jak i obowiązek sporządzenia adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), w tym wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.). Działanie organu, którego wyrazem jest podjęta decyzja, winno zmierzać do przekonania strony co do zasadności przesłanek jakimi kierowano się podejmując dane rozstrzygnięcie. W wyroku z 6 sierpnia 1984r. (sygn. akt II SA 742/84, publ. ONSA 1984, Nr 2, poz. 67) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "Organ administracji, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swoim obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 K.p.a.". W myśl bowiem art. 8 i art. 11 K.p.a. organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8), jak również wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.). Szczególną zaś rolę w zakresie realizacji zasady przekonywania odgrywa uzasadnienie decyzji, które powinno z kolei odpowiadać wymogom z art. 107 § 3 K.p.a, Motywy decyzji, zredagowane w sposób należyty powinny głownie polegać na tym, aby strona mogła w sposób należyty zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ administracji kierował się przy załatwianiu sprawy. Obowiązek ten wypływa także z zasady wyrażonej w art, 9 K.p.a. (zasady udzielania pomocy prawnej) (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 103-104). W kontekście zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oraz postępowanie wznowieniowe stanowią dwa odrębne (samodzielne) postępowania w nadzwyczajnych trybach wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zadaniem organu prowadzącego jedno z tych postępowań jest ocena kontrolowanej decyzji bądź pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem w oparciu o art. 156 K.p.a. bądź też pod kątem wystąpienia wskazanej we wniosku strony przesłanki wznowieniowej z art. 145 K.p.a. Nie można zatem dwóch takich żądań rozstrzygnąć jedną decyzją administracyjną. Niezrozumiałe są zatem te zarzuty skargi, które sprowadzają się do braku rozważenia w zaskarżonej decyzji przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazanej przez skarżącego. Skoro już organ uznał, iż ocenia wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, to nie mógł jednocześnie w tym samym rozstrzygnięciu orzec co do drugiego żądania. Odnosząc się natomiast do żądania skargi o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1998 r. wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a wyłącznie uprawnienia kasatoryjne, gdyż nie będąc kolejną instancją odwoławczą w strukturze organów administracji publicznej, nie zastępuje tych organów w merytorycznym rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Sąd - rozpoznając skargę strony - dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem legalności, to jest zgodności z materialnym oraz procesowym i w zależności od wyniku kontroli skargę oddala - na podstawie art. 151 P.p.s.a. (jeżeli uzna, że zaskarżony akt nie narusza prawa) lub uchyla zaskarżony akt, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonego aktu - na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a, (jeżeli uzna, iż zaskarżony akt narusza prawo). Skoro z powyższego wynika, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to akty te należało wyeliminować z obrotu prawnego. Wykazane uchybienia natury procesowej czynią przedwczesnym ustosunkowywanie się do merytorycznych zarzutów skargi. Minister Środowiska - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - zastosuje się do oceny prawnej i wskazań wynikających z niniejszego wyroku, w szczególności w pierwszej kolejności ustali żądanie skarżącego i w zależności od jego treści podejmie stosowne czynności w sprawie, przeprowadzając postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami prawa, w tym również z zachowaniem zasad ogólnych tego postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c i 135 P.p.s.a. -orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postanowiono - w punkcie II -na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.).