IV SA/Wa 1898/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi [...] Wodociągów Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia administracyjnej kary pieniężnej - oddala skargę - IV SA/Wa 1898/09 Uzasadnienie T. sp. z o. o. w T. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł, za nieprzekazanie w terminie do dnia 31 marca 2009 r. sprawozdania zawierającego dane do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, zwanego dalej "Krajowym Rejestrem", o którym mowa w art. 236b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.: Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 ze zm.), zwanej dalej "p. o. ś.". Organ wskazał, iż obowiązek sprawozdawczy związany z korzystaniem ze środowiska został wprowadzony rozporządzeniem (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającego dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 33 z 4 lutego 2006 r., str. 1-17), zwanego dalej "rozporządzeniem 166/2006". Art. 5 rozporządzenia 166/2006 określa jakie podmioty mają obowiązki wynikające z ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, natomiast art. 7 rozporządzenia 166/2006 nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustalenia terminu, do którego mają być przekazywane właściwemu organowi wymagane dane. Rozporządzenie 166/2006 nie wskazuje sankcji za nieprzestrzeganie obowiązków sprawozdawczych przez zobowiązane podmioty, ale w art. 20 zobowiązuje państwa członkowskie do określenia we własnym zakresie zasad dotyczących sankcji w przypadku naruszenia rozwiązań wynikających z rozporządzenia 166/2006. Organ podniósł, że termin składania sprawozdań i sankcje za niezrealizowanie obowiązku zostały określone przepisami art. 236b ust. 1 i art. 236d p. o. ś. Art. 236b ust. 1 p. o. ś. stanowi, że prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności spośród wymienionych w załączniku nr I do rozporządzenia 166/2006, z przekroczeniem obowiązujących wartości progowych dla uwolnień zanieczyszczeń określonych w załączniku nr II do tego rozporządzenia, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru. Organ podkreślił, iż obowiązkiem prowadzenia sprawozdawczości w powyższym zakresie zostały objęte T. sp. z o. o. w T. z tytułu wykazanych wielkości uwolnień zanieczyszczeń do wody. Art, 236d ust. 1 p. o. ś. określił, że w przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa wart. 236b ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną wysokości 10.000 zł. Kara pieniężna została wymierzona, ponieważ sprawozdanie za 2008 r., w wersji pisemnej, zostało przekazane do organu pierwszej instancji z naruszeniem terminu wskazanego w ustawie, bo dopiero w dniu 14 maja 2009 r. zamiast do dnia 31 marca 2009 r. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem T. sp. z o. o. w T., że informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru zostały już udostępnione organowi pierwszej instancji i dlatego zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia 166/2006 powielanie przekazanych już wcześniej informacji uznać należy za niepotrzebne. Przepis ten stanowi, że operator zakładu zgłasza właściwemu organowi informacje niezbędne do identyfikacji zakładu zgodnie z załącznikiem III, chyba, że informacje te zostały już udostępnione właściwemu organowi. W ocenie organu odwoławczego powyższy przepis określa, że są to wyłącznie informacje niezbędne do identyfikacji zakładu zgodnie z załącznikiem III, które dotyczą m. in. nazwy zakładu, jego umiejscowienia, prowadzonej działalności itp., natomiast dane dotyczące uwolnień i transferów zanieczyszczeń, które stanowią integralną część sprawozdania, nie są danymi identyfikacyjnymi. W ocenie organu nie wywiązanie się z obowiązku sprawozdawczego w terminie obligował do nałożenia kary bez względu na przyczynę opóźnienia. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2009 r. T. sp. z o. o. z w T. podniosła, że dane objęte sprawozdaniem za 2008 r. zostały przed upływem terminu (do dnia 31 marca 2009 r.) przekazane [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska, nie ma więc uzasadnienia nałożenie kary pieniężnej za nieprzekazanie danych w terminie. Skarżący wskazał, że korzysta ze środowiska zgodnie z art. 284 ust. 1 p. o. ś. i ponosi za to opłaty. Stosownie do art. 286 ust. 1b p. o. ś. wykaz zawierający informacje i dane, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat, podmiot korzystający ze środowiska przedkłada także organowi pierwszej instancji. Informacja taka, to znaczy o wielkości ładunków, na podstawie których jest obliczana opłata za korzystanie ze środowiska została zawarta w pismach do organu pierwszej instancji z dnia 31 lipca 2008 r. i z dnia 29 stycznia 2009 r. Ponadto skarżący przedkłada organowi pierwszej instancji także inne sprawozdania oraz informacje o jakości ścieków, np. wyniki pomiarów prowadzonych w T.; sp. z o. o. w T. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji (Dz. U. nr 215, poz. 1366), a także dane udostępnione w wyniku kontroli. W zakresie informacji dotyczących gospodarki odpadami i emisji do środowiska związanych z odprowadzaniem ścieków skarżący przedkłada Marszałkowi Województwa [...] sprawozdania, zaś dane z tych sprawozdań umieszczane są w systemie informatycznym umożliwiającym wgląd zainteresowanym organom, w tym [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Biorąc pod uwagę powyższe skarżący uznał za niepotrzebne powielanie przekazanych już wcześniej informacji i dlatego też nie przesłał w przewidzianym terminie, tj. do dnia 31 marca 2009 r. sprawozdania zawierającego informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru. Dopiero po rozmowie telefonicznej z pracownikiem WIOŚ Delegatura w [...] i uzyskaniu stosownych informacji dane te zostały przesłane w nieco późniejszym terminie. Skarżący wskazał, iż nie ma przepisu, który wyraźnie określałby, że w przypadku naruszenia terminu, o którym mowa w art. 236b ust. 1 p. o. ś. organ musi nałożyć karę pieniężną, ponieważ art. 236d ust. 1 p. o. ś. nie mówi o niewypełnieniu obowiązku złożenia sprawozdania w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku sprawozdawczym, lecz jedynie o niewypełnieniu tego obowiązku. Zdaniem skarżącego równoznaczne w skutkach z niezłożeniem sprawozdania jest tak późne jego złożenie, które uniemożliwia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska opracowanie danych i ich przekazanie Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w terminie do 30 września roku następującego po danym roku sprawozdawczym. W związku z tym jednak, że skarżący w dniu 14 maja 2009 r. przekazał organowi pierwszej instancji dane o należytej jakości umożliwiające tworzenie Krajowego Rejestru, to zarówno obowiązek, jak i cel składania sprawozdania zostały wykonane, gdyż do upływu terminu przekazania danych do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (tj. do dnia 30 września 2009 r.) pozostał jeszcze cztero i pół miesięczny okres na opracowanie i przekazanie danych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 236 b ust. 1 p. o. ś. prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr I do rozporządzenia 166/2006, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006. Jest w sprawie bezsporne, że skarżący, wykonując działalność w zakresie określonym w pkt 5 lit. f załącznika I do rozporządzenia 166/2006 (oczyszczalnie ścieków komunalnych) podlega obowiązkowi przekazania wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska sprawozdania, o którym mowa w art. 236b ust. 1 p. o. ś. Skarżący podnosi, że nie złożył sprawozdania w terminie, ponieważ już wcześniej przekazał właściwym organom (w tym [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska) dane mające być objęte sprawozdaniem za 2008 r., powołując się na art. 5 ust. 1 rozporządzenia 166/2006 stanowiący, że operator każdego zakładu, w którym prowadzona jest jedna lub więcej z rodzajów działalności określonych w załączniku I z przekroczeniem progów wydajności w nim określonych, zgłasza właściwemu organowi informacje niezbędne do identyfikacji zakładu zgodnie z załącznikiem III, chyba że informacje te zostały już udostępnione właściwemu organowi. Sąd podziela pogląd organu, że informacje, które mogły być już udostępnione właściwemu organowi to wyłącznie informacje niezbędne do identyfikacji zakładu zgodnie z załącznikiem III, jak nazwa spółki-matki, nazwa zakładu, numer identyfikacyjny zakładu, ulica i numer, miejscowość, kraj, współrzędne położenia, obszar zlewni, kod NACE, główny rodzaj działalności gospodarczej, a opcjonalnie -wielkość produkcji, ilość instalacji, ilość godzin eksploatacji w roku, ilość pracowników, informacje lub adres strony internetowej dostarczone przez zakład lub spółkę-matkę, wszystkie rodzaje działalności zakładu wymienione w załączniku I. Dla wykonania obowiązku złożenia sprawozdania nie ma więc znaczenia, że skarżący przekazywał organowi pierwszej instancji informacje wykraczające poza zakres niezbędny do identyfikacji zakładu. Sąd przychyla się też do zastosowanej przez organ wykładni art. 236d ust. 1 p. o. ś. polegającej na przyjęciu, że niewypełnienie obowiązku sprawozdawczego oznacza niezłożenie wymaganego sprawozdania w terminie określonym w art. 236b ust. 1 p. o. ś. tj. do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym. Obowiązek, o którym mowa w art. 236b ust. 1 p. o. ś. nie ogranicza się bowiem tylko do samego złożenia sprawozdania, niezależnie od tego, kiedy miało by być to uczynione. Ustawodawca określił termin na złożenie sprawozdania i wykonanie obowiązku sprawozdawczego polega na złożeniu sprawozdania w terminie określonym w art. 236b ust. 1 p. o. ś. Gdy więc podmiot objęty obowiązkiem sprawozdawczym składa sprawozdanie po dniu 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym (w tym przypadku po dniu 31 marca 2009 r.), to obligatoryjnie, niezależnie od przyczyn uchybienia terminu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację karę pieniężną w wysokości 10.000 zł (art. 236d ust. 1 p. o. ś.). Proporcjonalność sankcji, o której mowa w art. 20 ust. 1 rozporządzenia 166/2006 w ocenie Sądu niekoniecznie musi być rozumiana jako obowiązek różnicowania wysokości sankcji w zależności od czasu, który upłynął między dniem 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, a dniem złożenia sprawozdania. Ustawodawca krajowy mógł z powyższego względu zróżnicować wysokość sankcji, jednak tego nie zrobił. Proporcjonalność sankcji polega w tym przypadku na ustaleniu takiej jej wysokości, która nie przekraczałaby możliwości jej uiszczenia przez obowiązanego i była dostosowana do wagi naruszonego przepisu. Nie można także zasadnie twierdzić, że brak zróżnicowania wysokości kary pieniężnej za niezłożenie sprawozdania w terminie narusza zasadę równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), gdyż wspólną cechą podmiotów obciążonych obowiązkiem jej uiszczenia jest niezłożenie sprawozdania w terminie. Jako dowolne, niemające oparcia w przepisach należy potraktować więc rozważania co do ewentualnego braku wpływu złożenia sprawozdania po terminie ustawowym z niewielkim jego uchybieniem na możliwość wywiązania się przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska z obowiązku przekazania Głównemu danych niezbędnych do tworzenia Krajowego Rejestru w terminie do dnia 30 września roku następującego po danym roku sprawozdawczym. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).