IV SA/Wa 1898/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 roku Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza [...] od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ew. nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], zajętą pod część drogi publicznej ul. [...], położoną w P., która przeszła na własność Gminy [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. - uchylił ww decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę - Miasto [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w P., obręb [...]. oznaczonej jako działka nr [...] o pow, [...] ha, objętej księgo wieczystą [...]. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 1999 r., złożonym do Urzędu Miasta [...], skarżąca M. P. wystąpiła o ustalenie i wypłacenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną za powyższą nieruchomość, który został przekazany do Starostwa Powiatu [...] zgodnie z właściwością rzeczową. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014r. Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz M. P., od której odwołanie złożył Burmistrz [...] oraz pełnomocnik skarżącej. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji wskazując na wadliwość sporządzonego operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalonego odszkodowania. Ponownie rozpoznając wniosek Starosta [...] ustalił wysokość odszkodowania na podstawie nowego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. W., który określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł; w oparciu o zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na podstawie § 36 ust 1 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. Rzeczoznawca wskazał, iż na dzień sporządzania operatu nie odnalazł na rynku lokalnym transakcji drogowych wobec powyższego przyjął do porównania transakcje wolnorynkowe, których przedmiotem były działki o przeznaczeniu budowlanym z terenu P. Na bazie powyższych transakcji, którymi były działki budowlane położone w P., o cenach od 295 do 642 zł/m2, w oparciu o położenie oraz pozostałe atrybuty nieruchomości tj. możliwości inwestycyjne, wielkość i kształt nieruchomości oraz sąsiedztwo przy jednoczesnym zastosowaniu wskaźników korygujących ustalił wartość nieruchomości na kwotę [...] zł tj. 364,69 zł/m2. W dniu [...] lutego 2015 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną, na której pełnomocnik wnioskodawczyni zaakceptował powyższą kwotę odszkodowania określoną w operacie szacunkowym. Burmistrz [...] natomiast pismem z dnia [...] lutego 2015 r. wniósł zarzuty do operatu zarzucając rzeczoznawcy m.in. zły dobór metody wyceny, zły dobór nieruchomości do porównania mające wpływ na wartość oszacowanej nieruchomości. Ostatecznie Burmistrz [...] wniósł o nie uwzględnienie ww operatu szacunkowego lub o skierowanie go w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami do organizacji zawodowej w celu oceny prawidłowości jego sporządzenia. Rzeczoznawca odnosząc się do zarzutów Burmistrza w pierwszej kolejności wskazał, iż wycena została dokonana w oparciu o rynek nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych tj. rynek nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową a nie w oparciu o rynek działek przeznaczonych pod inwestycje drogowe, gdyż na dzień jego sporządzenia brak było na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nieruchomościami drogowymi pozwalającymi na ich uwzględnienie, zgodnie z § 36 ust 4 cyt. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Odnosząc się natomiast do rozbieżności pomiędzy wielkościami porównywanych działek rzeczoznawca wskazał, iż przyjęte do porównania nieruchomości posiadają typową dla miejscowości P. powierzchnię działek pod zabudowę mieszkaniową a z uwagi, że wyceniana nieruchomość posiadała powierzchnię mniejszą przyjęto dla niej wskaźnik "słaba" w odniesieniu do współczynnika korygującego dotyczącego wielkości nieruchomości. Ostatecznie organ I instancji uznał wyjaśnienia rzeczoznawcy za wystarczające i zawiadomieniem z dnia 13 kwietnia 2015 r. poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego wraz z możliwością wnoszenia ewentualnych nowych wniosków. Burmistrz [...] w odpowiedzi na powyższe zawiadomienie ponownie wniósł o skierowanie operatu rzeczoznawcy do sprawdzenia w trybie art 157 ugn lub o sporządzenie nowego operatu szacunkowego mając na względzie zmianę istotnych czynników na rynku lokalnych tj. pojawienie się kilku transakcji których przedmiotem były działki przeznaczone pod inwestycje drogowe. Starosta [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. dopuścił dowód z żądanej opinii w trybie art. 157 ugn. zobowiązując jednocześnie Miasto [...] do zawarcia umowy z organizacją rzeczoznawców w terminie 30 dni. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. (data wpływu [...] czerwca 2015 r.) Burmistrz [...], uznając za niezasadne powyższe zobowiązanie, wniósł jednocześnie o sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Organ zwrócił się zatem do rzeczoznawcy o zajęcie jednoznacznego stanowiska odnośnie konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego, w odpowiedzi na które rzeczoznawca wskazał, iż na datę sporządzenia operat był zgodny z prawem i okolicznościami jakie wówczas występowały a nadto operat jest nadal aktualny. Uznając operat W. W. za prawidłowy Starosta [...] ostatecznie decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. orzekło ustaleniu przedmiotowego odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...] wniósł Burmistrz [...] kwestionując operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie i wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] a w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego orzeczenie co do istoty sprawy albo uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie mając na uwadze, że operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] grudnia 2014 r. z dniem [...] grudnia 2015 r. straci swoją ważność, zgodnie z treścią art, 156 ust. 3 ugn. zwrócił się do Starosty [...] o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. celem uzupełnienia wyceny o analizę cen nieruchomości drogowych i o dodatkowe wyjaśnienia odnośnie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] października 1998 r. a także o potwierdzenie aktualności powyższego operatu. Rzeczoznawca majątkowy w dniu [...] marca 2016r. złożył wyjaśnienia, nie nadając jednak operatowi stosownej klauzuli aktualności. Wobec powyższego pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] ponownie zwrócił się do Starosty [...] o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a, w celu potwierdzenia aktualności przedmiotowego operatu szacunkowego, w odpowiedzi na które rzeczoznawca poinformował, że obecny operat stracił swą aktualność i konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Mając na uwadze powyższą okoliczność, iż na dzień rozpatrywania odwołania operat szacunkowy był nieaktualny i nie mógł być podstawą wydania merytorycznej decyzji przez organ odwoławczy, zdaniem Wojewody decyzję tę należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła M. P. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając: 1. naruszenie przepisów proceduralnych: - art. 138 § 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji w sytuacji, w której nie zachodziły ustawowe przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia, organ zaś winien był przeprowadzić dodatkowe czynności wyjaśniające; - art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie odniesienia się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do stwierdzenia autora operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2014 r. że operat szacunkowy jest dokumentem obowiązującym na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego; - art. 7, 77, 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszechstronnie okoliczności sprawy administracyjnej, w szczególności poprzez nie wyjaśnienie wątpliwości co do treści pisma biegłego rzeczoznawcy z dnia [...] kwietnia 2016 r. zawierającego sprzeczne ze sobą twierdzenia odnośnie aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2014r., 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: tj. art. 156 ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że sporządzony operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2014 r. stracił na aktualności, podczas gdy biegły w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. wskazał, że w przedmiotowej sprawie operat nadal jest dokumentem obowiązującym do czasu wycofania jego treści z obiegu prawnego, zgodnie z prawem zapisanym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu, w tym w kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ II instancji całkowicie pominął okoliczność, że pismo biegłego z dnia [...] kwietnia 2016 r. zawierało sprzeczne ze sobą twierdzenia co do aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2015 r. Z jednej strony biegły stwierdził bowiem, że operat stracił swoją aktualność i konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, z drugiej zaś strony zaznaczył że: "w przedmiotowej sprawie operat ten jest dokumentem obowiązującym do czasu wycofania z obiegu prawnego (...), którą to wypowiedź organ II instancji całkowicie zignorował, nie tylko poprzez zaniechanie wyjaśnienia tej rozbieżności, ale także poprzez całkowite przemilczenie tej kwestii w uzasadnieniu. W szczególności organ nie dociekał, czy w związku z ww. stwierdzeniem biegły rzeczoznawca nie powinien nadać klauzuli aktualizacyjnej. Organ II instancji bezpodstawnie rozstrzygnął ww. wątpliwości na niekorzyść skarżącej, nie odnosząc się ich istnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wbrew obowiązkowi wyrażonemu w art. 107 § 3 kpa. Nadto organ II instancji wbrew obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy administracyjnej - art. 77 oraz 80 kpa nie wezwał biegłego do wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności. Skoro się one pojawiły miał obowiązek dokładnego ustalenia, czy biegły może nadać klauzulę aktualizacyjną czy też takiej czynności wykonać nie może. Skarżąca wskazała również, że datą ustalenia odszkodowania w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest data wydania decyzji w I instancji nie zaś data wydania decyzji organu II instancji, który ją li tylko utrzymuje w mocy. W dniu wydania decyzji organu I instancji tj. [...] września 2015 r. operat szacunkowy będący jej podstawą był aktualny. Niezależnie skarżąca wskazała na przewlekłość postępowania przed organem II instancji, która niewątpliwie miała wpływ na treść wydanej decyzji organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych cyt. ustawy i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając zatem skargę Sąd badał, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organowi podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Ustalenia faktyczne i prawne szczegółowo omówione w uzasadnieniu organu II instancji, w ocenie Sądu, nie budzą żadnych wątpliwości. Celem postępowania administracyjnego toczącego się w oparciu przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, było ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane w trybie i na zasadach określonych w przepisach regulujących odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, a więc w regulacjach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia ta jest sporządzana w oparciu o przepisy Działu IV, Rozdziału 1 u.g.n. zatytułowanego "Określanie wartości nieruchomości". Wycena nieruchomości sporządzana jest w formie operatu szacunkowego, który winien odpowiadać wymogom zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat ten stanowi zarazem dowód w toczącym się postępowaniu administracyjnym i jako taki podlega ocenie organu zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, stanowił operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2014 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. W. Wojewoda [...], działając jako organ odwoławczy zaskarżoną do niego decyzją odszkodowawczą Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w związku z upływem ważności ww operatu szacunkowego, powodującą konieczność sporządzenia w niniejszej sprawie nowej wyceny nieruchomości w oparciu o aktualnie występujące dane. Decyzja ta nie była wynikiem negatywnej oceny postępowania I-instancyjnego a wystąpieniem przeszkody natury formalnej uniemożliwiającej, w świetle przepisu art. 156 ust. 3 ugn., merytoryczne rozpoznanie wniesionego odwołania. Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie na obecnym jej etapie postępowania miały przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., w myśl których operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które polega na umieszczeniu stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4 u.g.n.). Wymogi formalne w tym zakresie precyzują przepisy § 58 ust. 1 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz, 2109 z późn. zm.) znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985). Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 rozporządzenia, tj. podpisując ją oraz zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. Nie ulega wątpliwości, że operat, który w rozpoznawanej sprawie stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość został sporządzony w dniu [...] grudnia 2014 r. Organ I instancji rozstrzygając sprawę w dniu [...] września 2015 r. bez wątpienia wydał swoją decyzję w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu. Natomiast rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło dopiero w dniu [...] maja 2016 r., a więc już po upływie owego dwunastomiesięcznego terminu ważności (aktualności) operatu wynikającego z art. 156 ust. 3 u.g.n. – przy czym pomimo dwukrotnego wystąpienia przez organ II instancji o nadanie powyższemu operatowi klauzuli aktualności, rzeczoznawca takiej klauzuli w powyższym trybie nie wydał. W tym miejscu należy podkreślić, że termin zakreślony w art. 156 ust. 3 u.g.n. odnosi się również do organu odwoławczego, jako organu zobligowanego – zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – do powtórnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu podejmowania rozstrzygnięcia przez ten organ, a nie jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. W konsekwencji zgromadzony w aktach sprawy istotny materiał dowodowy – w tym przypadku: operat szacunkowy – musi nadal nadawać się do wykorzystania także w postępowaniu odwoławczym, czyli w tym przypadku musi być on nadal "aktualny". Pogląd, że termin, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n., znajduje zastosowanie nie tylko w stosunku do orzekającego na podstawie sporządzanego w sprawie operatu szacunkowego organu I instancji, ale również organu odwoławczego, jest już utrwalony w judykaturze. Oparcie się organu odwoławczego, w toku rozpoznania zarzutów odwołania, na nieaktualnym operacie szacunkowym spowodowało by naruszenie powołanego przepisu art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Należy mieć także na uwadze, wbrew twierdzeniom skarżącej, że Wojewoda dołożył należytej staranności występując dwukrotnie do Starosty [...] o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. celem uzupełnienia wyceny nieruchomości, w oparciu również o analizę cen nieruchomości drogowych i o dodatkowe wyjaśnienia odnośnie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] października 1998 r., a także o potwierdzenie aktualności powyższego operatu. Wobec ostatecznego stanowiska rzeczoznawcy, że obecny operat stracił swą aktualność i konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego bez możliwości nadania operatowi dotychczasowemu stosownej klauzuli, Wojewoda nie mógł, zgodnie z powyższą regulacją, prowadzić postępowania co meritum sprawy. Skoro rzeczoznawca majątkowy nie potwierdził aktualności przedmiotowej wyceny organ odwoławczy - uwzględniając okoliczność, że operat szacunkowy jest najistotniejszym dowodem w sprawie – był zmuszony uchylić na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, który z kolei został zobowiązany do zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).