IV SA/Wa 1899/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. S. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. S. i M. S., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., znak [...], o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w chwili wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w obrębie [...] m. [...], odpowiadającej obecnie części działki nr [...], w obrębie [...] m. [...] i umorzył postępowanie przez Wojewodą [...] ( obecnie Wojewodą [...]). W uzasadnieniu decyzji podano, iż K. S. i M. S. pismem z dnia 26 maja 1995 r. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w chwili wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w obrębie [...] m. [...]. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] maja 1996 r. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] w obrębie [...] m. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 1996 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt SA/Rz 1704/96 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] jako organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., znak [...], odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w chwili wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w obrębie [...] m. [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu odwołania K. S. i M. S., decyzją z dnia [...] października 1999 r., znak [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta [...] wykonującemu zadania starosty. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 2431/99 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 1999 r. wskazując na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Minister rozpatrując sprawę w związku z odwołaniem K. S. i M. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. wskazał, iż zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Jeżeli w toku postępowania wejdą w życie nowe przepisy, to organ prowadzący postępowanie obowiązany jest się do nich zastosować, także wówczas gdy regulują one odmiennie właściwość organu, chyba że przepisy intertemporalne stanowią inaczej. W dacie wydania zaskarżonej decyzji zaskarżonej decyzji w dniu [...] grudnia 1998 r. Wojewoda [...] w myśl art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r., nr 115, poz.741) był organem właściwym w sprawie zwrotu nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej (Dz. U. nr 166, poz. 668), której art. 137 pkt 37 wprowadził zmianę polegającą na tym, że właściwym organem w sprawach zwrotu nieruchomości stał się starosta w miejsce dotychczasowego wojewody. Natomiast w myśl art. 9a tej ustawy odwołanie od decyzji starosty przysługiwało stronie do wojewody. Ustawa nie zawierała przepisów przejściowych, co oznacza, że z dniem wejścia w życie tej nowej ustawy stosuje się jej przepisy także w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte i nie zakończone pod rządami dotychczasowej ustawy. Minister podkreślił, że aktualnie zgodnie z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774) organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Zatem obecnie organem właściwym w sprawach zwrotu nieruchomości w I instancji jest właściwy miejscowo starosta, natomiast organem właściwym jest wojewoda, tym samym Minister Infrastruktury i Budownictwa nie jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., a wojewoda nie jest organem właściwym do orzekania w sprawie zwrotu nieruchomości, jako organ I instancji. Przepis art. 19 k.p.a. nakłada na organy obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu, a więc przed wszczęciem postępowania i przestrzegania jej w każdym stadium postępowania. Zmiana przepisów prawnych w zakresie właściwości organów prowadzi do pozbawienia organu zdolności do przeprowadzenia postepowania, zatem takie postępowanie winno być umorzone. Organ wyjaśnił, że naruszenie przepisów o właściwości objęte jest sankcją nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem mają one charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. S. i M. S. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. i umorzenie postępowania – podczas gdy nie zachodziły podstawy do uznania, że postępowanie było bezprzedmiotowe, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa – obarczanej kwalifikowaną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności; 2) art. 15 w zw. z art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezadane stwierdzenie przez organ braku swojej właściwości instancyjnej do rozpatrzenia odwołania; 3) art. 170 p.p.s.a. poprzez brak uznania powagi rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 425/15, podczas gdy z wyroku wynikało dla organu zobowiązanie do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowego odwołania w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku; 4) art. 65 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak przekazania w trybie czynności materialno-technicznej odwołania do rozpatrzenia przez Wojewodę [...] – działającego jako organ II instancji – oraz wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, co prowadzi do obarczenia jej kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2016 r. uczestnik postępowania Agencja Mienia Wojskowego w [...] Oddział Regionalny w [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i zostało wydane po uwzględnieniu i wszechstronnej analizie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zaniechanie badania, przez organ właściwości, którego następstwem może być jej brak w danej sprawie powoduje, że decyzja wydana w takim postępowaniu dotknięta jest nieważnością. Podkreślił to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 maja 1991 r. sygn. akt III ARN 17/91 (P.P. 1992 Nr 3, poz. 108) zauważając, iż z zasady przestrzegania przez organ administracyjny swej właściwości z urzędu (art. 19 k.p.a.) wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. Także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2001 r., sygn. akt I SA 1844/00 (LEX nr 55293) wskazał, że nałożony na organy administracji publicznej przez art. 19 k.p.a. obowiązek kontroli właściwości do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej spoczywa na nich w każdym stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną. Jeżeli w toku postępowania administracyjnego wejdą w życie nowe przepisy, to organ prowadzący postępowanie obowiązany jest się do nich zastosować, także wówczas, gdy regulują one odmiennie właściwość organu, chyba że przepisy intertemporalne stanowią inaczej. Brak tych przepisów oznacza, że z dniem wejścia w życie nowej ustawy stosuje się jej przepisy także w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte i nie zakończone pod rządami starej ustawy. Zmiana przepisów prawnych może bowiem prowadzić do pozbawienia organu zdolności do przeprowadzenia postępowania (w takim przypadku postępowanie winno być umorzone, art. 105 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie Minister rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. o odmowie zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, stwierdził, że w dacie wydania tej decyzji wojewoda w myśl art. 142 u.g.n. był organem właściwym rzeczowo do wydawania decyzji jako organ pierwszej instancji, ale z dniem 1 stycznia 1999 roku wojewoda utracił tę właściwość na rzecz starosty w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej. Z tym stanowiskiem Ministra należy się zgodzić, bowiem wyraźnie z art. 137 pkt 37 tej ustawy wynika, że dotychczasowa właściwość rzeczowa wojewody przeszła na starostę, który z dniem 1 stycznia 1999 roku stał się organem I instancji w spawach o zwrot nieruchomości. Natomiast wojewoda zgodnie z art. 9a tej ustawy z tym dniem stał się organem odwoławczym od decyzji starosty. Jak słusznie wskazał organ powołania ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. nie zawierała przepisów przejściowych. W takim przypadku do spraw wszczętych i nie zakończonych stosuje się przepisy nowej ustawy. Wedle obowiązującego w dacie orzekania przez Ministra stanem prawnym, nadal w myśl art. 142 ust. 1 u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Z kolei stosownie do art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że słusznie uznał Minister, że nie jest organem właściwym do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w następstwie odwołania skarżących, gdyż obecnie właściwym organem jest Wojewoda [...], zaś Prezydent [...] wykonujący obowiązki starosty jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości wskazanych we wniosku skarżących. W tych warunkach decyzja Ministra uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. i umarzająca postępowanie przed tym organem jako niewłaściwym jest zgodna z obowiązującym prawem i oznacza, że wniosek o zwrot nieruchomości rozstrzygnie merytorycznie Prezydent [...] działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W ocenie Sądu podniesione w skardze zarzuty nie mają uzasadnionych podstaw, stąd też nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a., albowiem Minister wydając zaskarżoną decyzję zastosował się do wyroku tut. Sądu z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 425/15 i rozpoznał odwołanie skarżących, stwierdzając, że w świetle obowiązującego aktualnie stanu prawnego nie jest organem właściwym do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.