IV SA/Wa 19/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2015 nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 10 000 (dziesięć tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Marszałek Województwa [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. orzekł o wymierzeniu "R." Sp. z o.o., z siedzibą w W., opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym tj. w wyrobisku poeksploatacyjnym w m. D. , w granicach działki nr ew. [...], gm. P. , za rok 2013 w kwocie 22.066.795,00 zł. W uzasadnieniu wskazał , iż WIOŚ w W. prowadząc kontrolę w spółce E. Sp. z o.o. w okresie od 25 marca do 24 kwietnia 2014r. stwierdził, że ww. firma prowadzi odzysk odpadów m. in. o kodzie 10 01 82 (mieszaniny popiołów lotnych i odpadów stałych z wapniowych metod odsiarczania gazów odlotowych). Odzysk odpadów o kodzie 10 01 82 prowadzony był w oparciu o decyzję Nr [...] Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2012r. Uzyskany materiał o nazwie [...] był sprzedawany przez E. Sp. z o.o. innym firmom m. in. spółce R. Sp. z o.o. w W. Z kolei spółka R. Sp. z o.o. przekazała w 2013r. [...] osobie fizycznej tj. M.S. Przy tym M.S. , na mocy decyzji Starosty P. znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. zobowiązany był do rekultywacji wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego położonego w m. D. w granicach działki [...], obręb D. gm. P. Decyzją Starosty P. znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. M.S. uzyskał pozwolenie na odzysk odpadów w ramach prowadzonej rekultywacji w granicach działki nr ew. [...], obręb D. gm. P. W decyzji tej wskazano jakie rodzaje odpadów mogą zostać użyte do rekultywacji, jednak nie ujęto w niej odpadów o kodzie 10 01 82. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2014r., Marszałek Województwa [...] zezwolił R. Sp. z o.o. w W., na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne na działce o nr ew. [...] w D., gm. P. w ramach prowadzonej rekultywacji terenu, w tym odpadów o kodzie 10 01 82. Przy tym decyzja wskazywała, że w przypadku odzysku tych odpadów należy je zmieszać z ziemią tak, by odczyn pH zawierał się w przedziale wartości 6,5-7,5. Organ uznał, że z powyższego wynika, że R. Sp. z o.o. nabyła od E. Sp. z o.o., materiał [...] , jako spełniający parametry przewidziane dla materiałów budowlanych wykorzystywanych w budownictwie i drogownictwie. Wykorzystanie materiału [...] w celu innym tj. do rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego w kierunku leśnym możliwe było pod warunkiem, że jego skład dostosowano poprzez domieszkę ziemi, spełniającego właściwości glebotwórcze. Jak wynika z ustaleń WIOŚ w W. takich; działań w ramach odzysku firma E. Sp. z o.o. nie prowadziła. W związku z tym, sprzedany (przekazany) R. Sp. z. o.o. materiał [...] , należało uznać za odpad o kodzie 10 01 82. Organ wskazał, iż fakt, że dany materiał jest przedmiotem obrotu handlowego nie wyklucza, że w określonych warunkach może on być uznany za odpad. Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 279 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, jeżeli odpady zostały przekazane na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, to podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, jest podmiot, który przekazał te odpady. W przedmiotowej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce, bowiem zebrany materiał dowodowy wykazuje, że R. Sp. z o.o. przekazała odpad o kodzie 10 01 82 M.S. , który nie posiadał zezwolenia na odzysk odpadów o tym kodzie. W tej sytuacji obowiązaną do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów jest w ocenie organu R. Sp. z o.o.. Ustalając masę oraz okres składowania odpadów w wyrobisku poeksploatacyjnym organ przyjął, że odpady o kodzie 10 01 82 w ilości 5 525,00 Mg zostały umieszczone w wyrobisku 4 lutego 2013r. Pierwsza pełna doba składowania upłynęła 5 lutego 2013r. Od tej daty do końca 2013r. wyliczono ilość dób (330) składowania w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka R. Sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 4 ustawy opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie odpadów. Wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów, z tym że wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów (art. 274 ust. 5 ustawy). Podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska (art. 276 ust. 1 ustawy). Dalej Kolegium wyjaśniło, że co do zasady, w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, jest, z zastrzeżeniem art. 279 ust. 3, posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Wyjątek został przewidziany w art. 279 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym jeżeli odpady zostały przekazane na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, to podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, jest, z zastrzeżeniem ust. 4, podmiot, który przekazał te odpady. Organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] objęta została pozwoleniem na prowadzenie odzysku odpadów (wypełnienie wyrobiska poeksploatacyjnego) na podstawie decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...]. Powyższe zezwolenie nie obejmowało odpadów 10 01 82. W niniejszej sprawie na działce nr [...] składowano spoiwo [...] . Kolegium uznało, że materiał ten stanowi odpad, bowiem zgodnie z decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. E. Sp. z o.o. posiada zezwolenie na przetwarzanie m.in. odpadów o kodzie 10 01 82. Nadto z treści pisma E. Sp. z o.o. (wytwórcy spoiwa) z dnia [...].03.2013 r. materiał ten powstaje na bazie ubocznych produktów spalania i może być wykorzystywany do niwelacji terenów, budowy dróg, ulic, placów postojowych, parkingów oraz przy ulepszaniu podłoża. Producent spoiwa [...] wskazał, iż przedmiotowy produkt może zostać wykorzystany na dwa sposoby: 1) jako materiał budowlany, 2) dalsze jego przetworzenie. Na podstawie powyższego Kolegium uznało, iż ww. spoiwo przeznaczone było dla celów budowlanych a nie dla celów leśnej rekultywacji terenu po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego (m.in. na zbyt wysoki poziom pH), a w konsekwencji stanowiło odpad. Dalej Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że [...] na działkę nr [...] przekazywała firma R. Sp. z o.o. Osoby fizyczne mające tytuł prawno rzeczowy do działki nr [...], nie posiadały w przedmiotowym okresie wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami 10 01 82. Zatem w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka opisana w art. 279 ust. 3 ustawy. W myśl bowiem tego przepisu, jeżeli odpady zostały przekazane na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, to podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, jest podmiot, który przekazał te odpady. Kolegium uznało również, że organ I instancji prawidłowo ustalił okres oraz ilość składowanych odpadów. Skargę na powyższą decyzję złożyła R. sp. z o.o. zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy , a mianowicie art. 28 i art. 29 kpa poprzez błędne uznanie, iż M.S. nie występuje w powyższych postępowaniach w charakterze strony, a co za tym idzie ukierunkowanie postępowania na niewłaściwy podmiot gospodarczy; 2/ podjęcie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 i roku Prawo o ochronie środowiska, a mianowicie art. 273 ust. 2, art. 274 i art. 279 oraz przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach i przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 roku w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami poprzez dowolną interpretację powyższych aktów prawnych w odniesieniu do niewłaściwego podmiotu gospodarczego. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie ale z innych przyczyny niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. orzekającą o wymierzeniu "R." Sp. z o.o. z siedzibą w W. opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym tj. w wyrobisku poeksploatacyjnym w m. D. , w granicach działki nr ew. [...], gm. P. , za rok 2013 w kwocie 22.066.795,00 zł. Z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika, że uznały one, iż spółka E. Sp. z o. o. sprzedawała materiał o nazwie [...] m. in. spółce R. Sp. z o.o., ta zaś sprzedawała ten materiał M.S. , który nie posiadał uprawnienia do składowania odpadów o kodzie 10 01 82. W tej zatem sytuacji opłatę podwyższoną za składowanie odpadów winien ponieść podmiot, który przekazał odpady podmiotowi nie posiadającemu zezwolenia. Sąd nie kwestionuje zasadności przytoczonego wyżej stanowiska, odnośnie podmiotu ponoszącego odpowiedzialność w przypadku gdy dochodzi do przekazania odpadów podmiotom nie posiadającym stosownego zezwolenia. Jednakże w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, tj. gdy dochodzi do przekazywania odpadów w ramach łańcucha podmiotów, opłatę podwyższoną winien zapłacić ten podmiot, który jako pierwszy przekazał odpady podmiotowi nieposiadającemu zezwolenia. Nie może być bowiem tak, że podmiot, który jako pierwszy przekazał odpady podmiotowi nieuprawnionemu może zwolnić się z odpowiedzialności nałożonej art. 279 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2017 Prawo ochrony środowiska (jedn. tekst Dz. U z 2017, poz. 519 ze zm., dalej "POŚ") w razie, gdy dojdzie do dalszego przekazania odpadów podmiotom, które również stosownych pozwoleń nie posiadają. Ustalenie zatem powyższej okoliczności determinować będzie, który podmiot jest zobowiązany do poniesienia opłaty podwyższonej. W razie gdyby okazało się, że będzie to inny podmiot niż R. Sp. z o.o., pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym mogłoby rodzić taką sytuację, że w obrocie prawnym funkcjonowałaby decyzja skierowana do podmiotu nie będącego zobowiązanym, a zatem do podmiotu nie będącego stroną. Sąd wskazuje również, że w niniejszej sprawie wątpliwości budzi okoliczność, czy organy zasadnie oceniły, iż E. Sp. z o.o. przekazywało (sprzedawała) odpady R. Sp. z o.o., czy rola tej ostatniej spółki sprowadzała się wyłącznie do roli przewoźnika. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy nie wyjaśniły jaką rolę pełniła spółka R. Sp. z o.o.. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości, iż R. Sp. z.o.o. nabywała spoiwa [...] od spółki E. Sp. z o.o. Brak jest bowiem dokumentów, np. umów łączących strony, które potwierdzałyby okoliczność nabywania spoiwa przez R. Sp. z o.o. W aktach sprawy znajdując się co prawda dokumenty, które pozwalają przyjąć, że R. Sp. z o.o. nabywało to spoiwo (dokument "zamówienie"), jednakże charakter tego dokumentu nie jest oczywisty. Okoliczności i stan faktyczny sprawy musi zostać natomiast wyjaśniony w sposób jak najbardziej wyczerpujący, nie tylko w przypadku tak wysokiej kary. Ponownie rozpatrując zatem sprawę organ winien ustalić, z pomocą dostępnych środków dowodowych czy dochodziło do obrotu spoiwem [...] pomiędzy podmiotami wskazanymi w zaskarżonych decyzjach, tj. czy E. Sp. z o. o. rzeczywiście sprzedawała spoiwo spółce R. Sp. z o.o., a następnie czy R. Sp. z o.o. sprzedawała spoiwo M.S. , czy też faktycznie transakcje zawierane były pomiędzy E. Sp. z o.o. a M.S., a rola R. Sp. z o. o. sprowadzała się jedynie do przewozu spoiwa. W tym celu organ powinien wystąpić do E. Sp. z o.o. przekazanie pełnej dokumentacji związanej z przekazywaniem przedmiotowych odpadów spółce R. Sp. z o.o.. W przypadku braku tych dokumentów powinien przeprowadzić dowód z przesłuchania stron i świadków na okoliczność roli jaką w procesie przekazywania odpadu [...] w 2013 r. odgrywała spółka R. Sp. z o. o. i M.S. Dokumenty dotychczas zgromadzone mogą bowiem świadczyć o tym, ze spółka R. pełniła rolę przewoźnika, transportowała jedynie te odpady a ich nabywcą był M.S. W takim natomiast razie, organ winien ustalając odpowiedzialność, przeanalizować stosowne przepisy dotyczące transportu odpadów i obowiązków wytwórcy i przewoźnika oraz kiedy taka odpowiedzialność jest przeniesiona i jaki podmiot jest zobowiązany do jej poniesienia. W myśl bowiem art. 27 ust. 4 ustawy o odpadach posiadacza odpadów, który przekazał odpady transportującemu odpady, nie zwalnia się z odpowiedzialności za zbieranie lub przetwarzanie odpadów, do czasu przejęcia odpowiedzialności przez następnego posiadacza odpadów, który posiada decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a. W sytuacji zaś gdyby dochodziło do takiej sprzedaży pomiędzy trzema podmiotami (E. Sp. z o.o. – R. Sp. z o. o. – M.S. ) to organ będzie zobowiązany do wzięcia pod uwagę, że w przypadku gospodarowania odpadami, odpowiedzialność posiadacza (bądź wytwórcy) odpadów za gospodarowanie odpadami ustaje z chwilą ich przekazania następnemu posiadaczowi odpadów, jednak – w myśl postanowień art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach – wyłącznie w razie gdy to przekazanie następuje na rzecz podmiotu, który posiada bądź stosowną decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a. W przeciwnym wypadku (a contrario) nie dochodzi do przeniesienia odpowiedzialności. Zatem w razie ustalenia, że E. przekazywała odpady podmiotowi nie legitymującemu się stosownymi dokumentami, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, spoczywa na E. Nie zmienia tego fakt, że ewentualnie R. przekazywała panu S. W przypadku takiego łańcucha przekazywania odpadów – jak to wyżej było wskazane – odpowiedzialność spoczywa na pierwszym posiadaczu, który przekazał odpady podmiotowi nieuprawnionemu. W tym też duchu należy rozszyfrowywać zapis art. 279 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a