IV SA/Wa 1903/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec,, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2007 r. sprawy ze skargi "G." Sp. z o.o. w P. na informację Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] o niespełnieniu wymagań przez materiał siewny po ocenie polowej - oddala skargę - IV SA/Wa 1903/06 UZASADNIENIE W dniu [...] lipca 2006 r. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, zwany dalej "GIORiN" wydał dokument - informację o nr [...] o niespełnianiu wymagań po ocenie polowej przez materiał siewny buraka pastewnego odmiana Agro Poły z partii nr: [...] u producenta Gospodarstwo Rolne Hodowlano - Nasienne K.. W informacji stwierdza się, iż na podstawie wyników oceny materiał siewny z plantacji nie uznaje się za zgodny z wymaganiami na powierzchni 30 ha z powodu niewyrównania roślin na plantacji i występowania w dużej ilości innych roślin uprawnych, niewłaściwego przedplonu. Skargę na powyższą informację wniosło Gospodarstwo Rolne Hodowlano - Nasienne K., podnosząc, co następuje. Dokument wystawiony przez GIORiN należy traktować jako decyzję administracyjną, albowiem rozstrzyga on indywidualną sprawę administracyjną. Decyzja ta obarczona jest istotnymi wadami formalnymi, narusza bowiem art.6, 7 i 107 k.p.a. poprzez niepowołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez co pozbawiono skarżącego możliwości oceny jego poprawności oraz niewyczerpanie ustawowych wymogów przewidzianych dla konstrukcji decyzji i jej uzasadnienia, w którym organ nie wyjaśnił podstaw prawnych decyzji ani nie przytoczył przepisów prawa, na których ją oparto. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie jest jednocześnie wadliwe merytorycznie. Dokonanie oceny polowej plantacji nasiennej buraka pastewnego Agro Poły nastąpiło bowiem z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 59, poz.656 zpóźn.zm.). GIORiN przyjął, iż materiał siewny z plantacji nie uznaje się za zgodny z wymaganiami z powodu niewyrównywania roślin na plantacji, występowania w dużej ilości innych roślin uprawnych, niewłaściwego przedplonu w sytuacji gdy przepisy przywołanego rozporządzenia nie określają warunków wyrównywania roślin a nadto przepisy te uszczegóławiają, iż inne rośliny uprawne to szczególne gatunki mogące doprowadzić do zapylenia obcym pyłkiem. Na plantacji stwierdzono rośliny rzepaku, a zatem nie było możliwości zapylenia pyłkiem rzepaku buraków pastewnych. Nie znajduje uzasadnienia zarzut niewłaściwego przedplonu. W postępowaniu administracyjnym skarżący określił przedplon trawy, który jest zgodny z przepisami rozporządzenia. Ponadto wniosek skarżącego zawierał schemat kwalifikacji OECD, Kraj, co pozwalało w ostateczności przy ocenie wybrać jedną z metod oceny. Kwalifikujący natomiast nie określił, którą metodą wykonywał lustrację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Organ podniósł, iż zaskarżony akt nie jest decyzją administracyjną a aktem, o którym mowa w art.3§2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U, Nr 153, poz.1270), zwanej dalej "p.p.s.a." Jednocześnie organ szczegółowo odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi, wskazując, iż nie znajdują one uzasadnienia w świetle postanowień rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie metod dokonywania oceny polowej, laboratoryjnej sadzeniaków ziemniaka, cech zewnętrznych materiału siewnego oraz metod oceny polowej, laboratoryjnej i tożsamości odmianowej materiału szkółkarskiego (Dz. U. Nr 103, poz. 1093). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.l§l i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art.3§2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych 3) organów administracji rządowej; 4) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 -4. W pierwszej kolejności ustalenia wymaga, do jakiej kategorii spośród wymienionych w art.3§2 p.p.s.a. należy akt wydany przez GIORiN, będący przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Sąd nie przychyla się do stanowiska skarżącego, iż akt ten jest decyzją administracyjną. Spełnia on natomiast kryteria aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art.3§2 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art.38 ust.l ustawy z dnia 26 czerwca 2006 r. o nasiennictwie (Dz.U. Nr 137, poz.1299 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą", materiał siewny roślin rolniczych i warzywnych podlega ocenie polowej i ocenie laboratoryjnej oraz, w zależności od gatunku i kategorii, ocenie tożsamości odmianowej, ocenie cech zewnętrznych lub laboratoryjnej ocenie zdrowotności sadzeniaków ziemniaka. Pierwszy etap urzędowej oceny materiału siewnego stanowi ocena polowa, która polega na sprawdzeniu, czy plantacja nasienna roślin uprawnych spełnia wymagania dotyczące wytwarzania. Zgodnie z art.35 ust.l ustawy oceny materiału siewnego dokonuje, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, wojewódzki inspektor właściwy ze względu na: 1) położenie plantacji - w przypadku oceny polowej; 2) miejsce pobierania prób - w przypadku oceny laboratoryjnej; 1) miejsce zamieszkania albo siedzibę prowadzącego obrót lub miejsce dokonywania przerobu - w przypadku oceny cech zewnętrznych. Zgodnie z art.52 ust.2 ustawy składający wniosek o dokonanie oceny polowej, oceny laboratoryjnej, laboratoryjnej oceny zdrowotności lub oceny cech zewnętrznych materiału siewnego, który nie zgadza się z wynikiem oceny zawartym w świadectwie albo informacji, wystawionych przez wojewódzkiego inspektora, może zwrócić się do GIORiN z wnioskiem o ponowne dokonanie oceny. Po ponownym dokonaniu oceny wydaje się świadectwo albo informację, które są ostateczne (art.52 ust.3 ustawy). Nie ulega wątpliwości, iż regulując tryb dokonywania oceny polowej materiału siewnego przez organy Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa, ustawodawca nie stwierdził wprost, iż oceny tej należy dokonać w formie decyzji administracyjnej. Rozwiązanie takie w oczywisty sposób różni się od uregulowania sposobu załatwiania innych postępowań przewidzianych w ustawie, w których obowiązek rozstrzygania decyzją administracyjną ustanowiono jednoznacznie. Wymienić tu należy m.in. postępowania w sprawie wpisania odmiany do krajowego rejestru (art.14 ust.l), w sprawie udzielenia akredytacji w zakresie oceny polowej (art.45 ust.l), w sprawie dopuszczenia do obrotu (art.57 ust.5), w sprawie określonego postępowania z materiałem siewnym (art.66 ust.3), w sprawie opłaty sankcyjnej (art.67 ust.2). W sprawach dotyczących oceny materiału siewnego ustawodawca posługuje się terminem "świadectwo o uznaniu materiału siewnego" albo "informacja o niespełnieniu wymagań przez materiał siewny". Jednocześnie zwrócić należy uwagę na specyfikę trybu uregulowanego w art.52 ustawy, tj. w szczególności na tryb weryfikacji informacji wydanej przez inspektora wojewódzkiego. Podmiot kwestionujący prawidłowość informacji o niespełnianiu wymagań przez materiał siewny może zwrócić się w terminach wskazanych w art.52 ust.4 o ponowne dokonanie oceny przez GIORiN. Takiego trybu weryfikowania działania organu niższego stopnia nie można w ocenie Sądu utożsamiać z trybem odwoławczym, właściwym dla weryfikowania prawidłowości decyzji administracyjnych, o którym mowa w art.127 i nast. k.p.a., kończącym się rozstrzygnięciem przez organ odwoławczy odnośnie bytu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej w jednej z form wskazanych w art.138 k.p.a. (utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, uchylenie tej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzekniecie co do istoty sprawy, uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, umorzenie postępowania odwoławczego, uchylenie decyzji organu I instancji przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania). Powyższe argumenty przemawiają w ocenie Sądu przeciwko uznaniu zaskarżonego aktu za decyzję w rozumieniu art.104 k.p.a. a za uznaniem, iż jest to swoistego rodzaju akt, o którym mowa w art.3§2 pkt 4 p.p.s.a. Należy w związku z powyższym podkreślić, iż skarżący dopełnił obowiązku, o którym mowa w art.52§3 p.p.s.a., tj. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa (tak należy zakwalifikować pismo skarżącego z dnia 24 lipca 2006 r. wniesione do GIORiN), co oznacza dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego, kwestionujące zasadność uznania przez organ materiału siewnego za niezgodny z wymaganiami. Za trafną uznać należy ocenę tej kwestii przedstawioną przez organ obszernie w odpowiedzi na skargę. Szczegółowe wymagania dotyczące wytwarzania oraz jakości materiału siewnego określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego. Stwierdzenie w trakcie oceny polowej określonej liczby wad, czyli roślin nietypowych, tzn. roślin odbiegających wyglądem od roślin ocenianej odmiany (rośliny w różnych fazach wzrostu, nasiona wykształcone w rożnym stopniu), stanowi podstawę do dyskwalifikacji plantacji nasiennej. Liczby roślin nietypowych, powodujące dyskwalifikację ocenianej plantacji, zostały określone w części II, pkt 25 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie metod dokonywania oceny polowej, laboratoryjnej sadzeniaków ziemniaka, cech zewnętrznych materiału siewnego oraz metod oceny polowej, laboratoryjnej i tożsamości odmianowej materiału szkółkarskiego. Liczba roślin nietypowych (wad) stwierdzona w trakcie oceny i wyszczególniona w arkuszu oceny polowej znacznie przewyższała dopuszczalne ilości roślin nietypowych i bezsprzecznie stanowiła podstawę do wydania informacji o niespełnianiu wymagań przez materiał siewny po ocenie polowej. Kwalifikator, który dokonał ponownej oceny materiału siewnego zapisał w arkuszu oceny polowej, że niewyrównywany wzrost roślin buraka uniemożliwia poprawne oszacowanie plonu. Wydanie świadectwa o uznaniu materiału siewnego po ocenie polowej byłoby niemożliwe, bowiem stan plantacji uniemożliwiał kwalifikatorowi w sposób poprawny ustalenie szacunkowego plonu, którego wielkość ma znaczenie przy dokonywaniu kolejnych ocen materiału siewnego. Zgodnie z załącznikiem nr 2 dział IV ust.3 do rozporządzenia z dnia 8 marca 2004 r. plantacji nasiennej buraka nie zakłada się na polu, na którym bezpośrednim przedplonem były gatunki roślin z rodziny krzyżowych, w tym rzepaku. Nie można przyjąć, tak jak twierdzi skarżący, iż w jego przypadku przedplonem była trawa. Została ona bowiem wysiana na plantacji po zbiorze rzepaku. Uprawa traw została jednakże zaniechana w miesiąc po jej wysiewie, co nastąpiło poprzez zniszczenie wyrastających roślin agregatem uprawowym oraz zastosowanie na całej plantacji środka herbicydowego. W celu rozstrzygnięcia wątpliwości Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w L. zwrócił się do eksperta z Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin w R. Oddział w B. o wyrażenie opinii w tej kwestii. Stanowisko przedstawione w przez eksperta w piśmie z dnia 17 listopada 2005 r. w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości dowodzi, że nie można nazwać przedplonem kiełkujących roślin, które są następnie niszczone nie tylko przy użyciu maszyn ale również przy pomocy chemicznych środków herbicydowych. Z uwagi na powyższe przyjęcie przez kwalifikatorów dokonujących pierwszej jak i drugiej oceny polowej, że bezpośredni przedplon stanowił rzepak, co stanowiło naruszenie warunków wytwarzania materiału siewnego buraka pastewnego, było zgodne z obowiązującymi przepisami oraz wiedzą merytoryczną w tym zakresie. Za nieuzasadniony należy uznać zarzut, iż powodem dyskwalifikacji ocenianej plantacji nie mogła być obecność obcych gatunków roślin uprawnych na ocenianej plantacji. Stosownie do §3 ust.2 rozporządzenia z dnia 8 marca 2004 r. plantacje nasienne powinny być wolne od obcych gatunków roślin uprawnych, do których należy m.in. rzepak czy trawy. Ponadto zgodnie z załącznikiem nr 2 dział IV ust.7 pkt 1 do tego rozporządzenia, plantacje nasienne powinny być praktycznie wolne od gatunków innych niż uprawiany, co dotyczy szczególnie gatunków mogących doprowadzić do zapylenia obcym pyłkiem. Powyższy przepis nie oznacza, jak twierdzi skarżący, że na plantacji mogą występować inne gatunki roślin niż uprawiany jeśli tylko nie doprowadzą do zapylenia obcym pyłkiem. Przywołany przepis dotyczy wszystkich gatunków, natomiast zgodnie z §3 ust.2 rozporządzenia na plantacji nasiennej nie mogą występować gatunki roślin uprawnych inne niż deklarowany we wniosku o dokonanie oceny. W przedmiotowej sprawie tym gatunkiem był burak pastewny odmiany Agro Poly, a nie np. rzepak, którego obecność została stwierdzona na plantacji w znacznych ilościach. Zgodnie z arkuszami oceny polowej oraz dokumentacją fotograficzną rośliny rzepaku oraz traw w wielu miejscach i na znacznym obszarze albo w znacznym stopniu dominowały nad roślinami buraka pastewnego, albo nawet stanowiły prawie 100% populacji roślin tam występujących. Skarżący nie określił we wniosku o dokonanie oceny materiału siewnego buraka pastewnego odmiany Agro Poly metody (OECD/KRAJ), która miałaby zostać wykorzystana podczas oceny polowej. W takich przypadkach kwalifikatorzy przeprowadzają ocenę zgodnie z zasadami określonymi w przepisach krajowych, tj. w ustawie o nasiennictwie oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeniach. W związku z tym za nieuprawniony należy uznać zarzut, że kwalifikator nie określił metody, którą wykonał lustrację. Jednocześnie, dodać należy, że zgodnie z arkuszem oceny polowej, kwalifikator dokonał ponownej oceny polowej metodą powierzchniową, której zasady zostały określone w rozporządzeniach wydanych na podstawie ustawy o nasiennictwie. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.