IV SA/Wa 1903/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. Z. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na rzecz A. Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem sprzeciwu uczyniono, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] czerwca 2020 r. nr [...] , uchylającą w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] stycznia 2020 r. nr [...] , umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy stawu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego zlokalizowanego na dz. o nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości [...] , gmina [...] , orzekającą jednocześnie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że została ona wydana na skutek odwołania z 5 lutego 2020 r., z jakim za pośrednictwem Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] zwrócił się Wójt Gminy [...]. Rozpoznając sprawę, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że choć w świetle ustawy Prawo budowlane staw nie jest obiektem budowlanym to zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu powinna być interpretowana jako rozbudowa tego obiektu. Organ dodał, że w przedmiotowym przypadku przypuszczalnie zostały zmienione takie parametry stawu jak powierzchnia, głębokość, nachylenie skarp i przebieg linii brzegowej, co stanowi podstawę do uznania, że przeprowadzone w przedmiotowym przypadku działania mogą być rozbudową urządzenia wodnego i mogą wymagać uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez pełnomocnika reprezentującego właściciela terenu, organ wskazał, iż działka o nr ew. [...] według planu zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona na tereny zieleni urządzonej oraz wód stojących. Nie załączono natomiast do przedstawianych wyjaśnień żadnej dokumentacji, która potwierdzałaby zakres przeprowadzonych prac, a tym samym ich zgodność z ww. planem. Organ odwoławczy nie odnalazł również w aktach sprawy dokumentów jednoznacznie potwierdzających stanowisko właściciela terenu, które wskazywałyby na wcześniejsze występowanie w tej lokalizacji stawu o tych samych parametrach, co mogłoby uwiarygodnić prace porządkowe. Organ odwoławczy stwierdził także, iż organ I instancji, dążąc do wyjaśnienia prowadzonej sprawy, ograniczył się wyłącznie do rozpatrzenia pisemnych wyjaśnień właściciela terenu i tylko na tej podstawie zdecydował się na umorzenie postępowania, stwierdzając, że jest ono bezprzedmiotowe ze względu na charakter prowadzonych prac budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie to było niewystarczające, ponieważ zaistniała w sprawie sytuacja przejawia znamiona rozbudowy urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy zdecydował się na uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] stycznia 2020 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji dodając, że uchylenie przedmiotowej decyzji umożliwi organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo wodne i ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zobligował jednocześnie organ niższego stopnia do: - wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy stawu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego zlokalizowanego na dz. o nr ew. [...],[...] i [...] w miejscowości [...] , gmina [...]; - podjęcia czynności procesowych dążących do wyjaśnienia sprawy, m.in. sprawdzenia, czy prowadzona inwestycja nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod względem powierzchni zbiornika i przebiegu linii brzegowej; - poinformowania właściciela o możliwości legalizacji zgodnej z art. 190 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w przypadku zakwalifikowania prowadzonej inwestycji jako rozbudowy stawu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a po złożeniu wymaganego wniosku przez stronę do przeprowadzenia takiego postępowania; - wystąpienia, w oparciu o art. 479 ustawy Prawo wodne, o rozpoznanie do właściwego sądu przedmiotowej sprawy pod kątem naruszenia przepisu art. 476 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpi z wnioskiem, o którym mowa w art. 190 ust. 1 ustawy Prawo wodne, lub nie uzyska decyzji o legalizacji urządzenia wodnego. Sprzeciw od wskazanej na wstępie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 czerwca 2020 r. wniosła A. Z, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu: Zaskarżonej decyzji zarzucam: 1. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 3 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego przez podmiot niemający legitymacji procesowej do wniesienia środka zaskarżenia w niniejszej sprawie z uwagi na brak przymiotu strony, tj. przez Wójta Gminy [...]; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu ustawy, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Mając na uwadze wskazane wyżej zarzuty, skarżąca wniosła: o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania odwoławczego w całości z uwagi na niedopuszczalność odwołania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania odwoławczego w całości z uwagi na niedopuszczalność odwołania; a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia zarzutu nieważnościowego, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stwierdzenie zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji, wskazując jednocześnie, że przeprowadzone w I instancji postępowanie było niewystarczające i powinno zostać powtórzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że w sprawie nie ziściły się przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Wydanie decyzji tego rodzaju wymaga bowiem kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. wskazania, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasatoryjna może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Innym słowy, organ odwoławczy ma obowiązek usunąć uchybienia postępowania we własnym zakresie, jeżeli sprowadza się to do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w niewielkim zakresie. Instytucja ta opiera się jednak na nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Kontrola ta nie może więc – co do zasady – obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja kasatoryjna stanowi bowiem rozstrzygnięcie procesowe, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji spraw powraca do merytorycznego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednocześnie zauważyć trzeba, że ww. decyzja może zapaść wyłącznie wówczas, gdy przeprowadzenie postępowania jest z całą pewnością dopuszczalne. Nadmienić należy, że zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., przepisy o skardze stosuje się odpowiednio do sprzeciwu od decyzji, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jednocześnie działanie w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem determinuje zakres możliwych rozstrzygnięć do wskazanych art. 151a p.p.s.a. Oznacza to, że rozpoznając sprzeciw Sąd może albo uchylić w całości zaskarżoną decyzję, jeśli sprzeciw uwzględnia, stwierdzając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., albo też sprzeciw oddala jeśli nie uwzględnia w danej sprawie tego środka zaskarżenia. Dyspozycja art. 151a p.p.s.a. stanowi zatem lex specialis względem art. 145 p.p.s.a., wyłączając stosowanie drugiego z wymienionych wyżej przepisów. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma ocena tego, czy odwołanie wniósł legitymowany do tego podmiot. Jak wynika z akt postępowania oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożył Wójt Gminy [...]. Jednocześnie z akt postępowania oraz decyzji z [...] stycznia 2020 r Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Gospodarstwa Wodnego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a więc decyzji pierwszoinstancyjnej umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy ww. stawu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na charakter prac związanych z porządkowaniem działki i znajdującego się na nim zbiornika wodnego, a nie jego przebudową, Wójt Gminy [...] nie był stroną ww. postępowania. Podmiot ten, oraz podległe mu służby gminne, podjęły wprawdzie opisane w zaskarżonej decyzji działania o charakterze interwencyjnym na skutek sygnalizacji przez mieszkańców faktu podjęcia prac na działkach skarżącej, ale z uwagi na brak swojej właściwości do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie przebudowy stawu bez wymaganego pozwolenia budowlanego sprawa została przekazana Dyrektorowi Zarządu Zlewni w [...] . Okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że wskazanie Wójta Gminy [...] w rozdzielniku decyzji ww. organu mogło mieć wyłącznie charakter informacyjny, a więc decyzja ta została przekazana Wójtowi jedynie do jego wiadomości, a nie jako stronie postępowania w celu umożliwienia podejmowania dalszych kroków procesowych w sprawie. Inaczej rzecz ujmując, stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do uznania, że Wójt Gminy [...] mógłby zostać uznany za taką stronę, a przez to, że byłby uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] stycznia 2020 r. Niemniej jednak umieszczenie w rozdzielniku Wójta Gminy jako otrzymującego ww. decyzję mogło zostać mylnie zinterpretowane jako uprawnienie do wniesienia od niej odwołania. Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania, był zwolniony z obowiązku zbadania i ustalenia właściwego kręgu stron postępowania. Ma to fundamentalne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko odwołanie wniesione przez ten podmiot, dodatkowo w zakreślonym prawem terminie, może stanowić skuteczny środek prawny zakwestionowania decyzji pierwszoinstancyjnej. Postępowanie odwoławcze podlega zatem w sposób bezwzględny zasadzie skargowości, a więc ma charakter stricte wnioskowy, czyli nie może być zainicjowane przez podmiot nielegitymujący się przymiotem strony postępowania w danej sprawie. Jak wcześniej ustalono, zarówno akta postępowania, jak i treść decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] stycznia 2020 r. nie dawały podstaw do przyjęcia, że Wójtowi Gminy [...] przysługiwał w rozpoznawanej sprawie przymiot strony. Co więcej, organ odwoławczy sam przyznał w uzasadnieniu decyzji, kontrolowanej w niniejszym postępowaniu, że: "Analizując zaskarżoną decyzję oraz dokumenty sprawy, organ II instancji stwierdził, iż odwołanie złożone zostało przez organ nie posiadający legitymacji procesowej do takiego działania w przedmiotowej sprawie". Mimo to organ ten, jak dalej wskazał, "(...) uznał za zasadne rozpoznanie sprawy w oparciu o art. 138 § 2 ponieważ wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy został niedostatecznie zbadany". Rzecz w tym, iż działając w powyższy sposób, organ odwoławczy w sposób ewidentny pogwałcił podstawową zasadę orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym wyłącznie na podstawie odwołania wniesionego przez uprawniony do tego podmiot, co zresztą sam przyznał w treści własnego rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy przyznał sobie swoiste kompetencje nadzorcze wobec rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, których jednak w stanie sprawy nie posiadał. Nie może zatem być sporne, iż skoro organ odwoławczy, wobec stwierdzonych wyżej okoliczności, nie mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem nie posiadał w aktach odwołania wniesionego przez stronę postępowania, to tym samym nie mógł w sprawie orzekać, w tym również w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Z tych też względów wydana na podstawie tego przepisu, a zakwestionowana sprzeciwem decyzja, musiała zostać usunięta z obrotu prawnego, ponieważ naruszono art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego przedwczesne zastosowanie, bez należytego zbadania, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki niedopuszczalności odwołania. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy będzie zobligowany do prawidłowego ustalenia kręgu stronę postępowania oraz legitymacji podmiotów odwołujących się i na tej podstawie rozważy, czy w realiach sprawy możliwe jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, wskutek stwierdzenia, że środek odwoławczy wniesiony został przez legitymowany do tego podmiot, czy też konieczne będzie orzeczenie o niedopuszczalności odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., na które składają się wpis od wniesionego sprzeciwu w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł powiększone o 17 zł z tytułu poniesionej opłaty od pełnomocnictwa.