IV SA/Wa 1904/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego A. J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a."], zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że nieruchomości wchodzące w skład dawnego majątku L. , gm. C. nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda stwierdził, że należy zawiesić postępowanie do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne, czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 10, poz. 51 ze zm.), w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie o przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich, pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku przekazano do kompetencji organu administracji jest zgodny z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt: [...] i do chwili obecnej nie została rozpoznana. Zdaniem Wojewody kwestia konstytucyjności ww. przepisu stanowiącego podstawę prawną załatwienia sprawy stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego rozstrzygnięcie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od powyższego postanowienia zażalenie złożył A. J., działający przez pełnomocnika, podnosząc zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, nadto wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podniósł, iż przeciwko kwalifikowaniu konstytucyjności przepisu pod dyspozycję art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przemawiają dwa zasadnicze argumenty. Po pierwsze, Trybunału Konstytucyjnego nie można uznać za "inny organ" lub "sąd", o którym mowa w ww. przepisie. Po drugie przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga, aby między zagadnieniem prawnym a sprawą administracyjną wystąpiła zależność mająca charakter bezpośredniego związku przyczynowego. Tak więc dla zawieszenia postępowania zgodnie z tym przepisem konieczne jest, aby rozstrzygniecie dotyczące sprawy administracyjnej i wydanie decyzji było bezpośrednio uzależnione od rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. W niniejszej sprawie tego warunku – czyli bezpośredniości związku przyczynowego – nie spełnia okoliczność wniesienia w innej sprawie przez inny sąd do Trybunału Konstytucyjnego zapytania dotyczącego zgodności z Konstytucją § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., a więc przepisu wykonawczego do dekretu, a nie samego przepisu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Końcowo zauważył, iż traktowanie kwestii konstytucyjności danego przepisu jako zagadnienia wstępnego jest niezrozumiałe w świetle art. 145a k.p.a., który to daje stronie możliwość wznowienia postępowania w przypadku, kiedy decyzja administracyjna została wydana na podstawie aktu normatywnego, co do którego Trybunał orzekł o jego niezgodności z Konstytucją. Art. 145a k.p.a. w sposób wystarczający zabezpiecza interesy strony na wypadek zakwestionowania konstytucyjności danego przepisu będącego podstawą prawną rozstrzygnięcia w danej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., podzielając zawarte w nim stanowisko. Powołując szeroko orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych organ wskazał m.in., iż pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia należy ze względu na jej przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. W sytuacji zatem, gdy orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z Konstytucją RP określonego przepisu prawa będzie miało kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy przez organ administracji, można przyjąć, że jest to zagadnienie wstępne dla odnośnego postępowania. Trafne jest zatem zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, od którego zależy wydanie decyzji. Dopiero bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego może znieść domniemanie konstytucyjności przepisu prawa stanowiącego przeszkodę dla uwzględnienia wniosku w postępowaniu merytorycznym. Minister zauważył, że zadane przez Sąd pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu poddaje w wątpliwość konstytucyjność przepisu prawa, który ma zastosowanie w sprawie wszczętej na wniosek A. J., wobec tego postępowanie winno zostać zawieszone. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. J., działający przez pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2009 r., podnosząc zarzuty zbieżne z zarzutami zawartymi w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. Nadto, powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, iż warunkiem zakwalifikowania danego zagadnienia do kategorii zagadnienia wstępnego jest jednoznaczne ustalenie, że zagadnienie to dotyczy praw i obowiązków danej osoby w jej indywidualnej sprawie, które stanowią przedmiot danego postępowania administracyjnego. Kryterium tego z całą pewnością nie spełnia skierowane przez inny Sąd do Trybunału Konstytucyjnego zapytanie prawne, dotyczące inne sprawy, niż przedmiotowa. Nadto, przepis którego konstytucyjność została poddana w wątpliwość, nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków strony postępowania, lecz ma za przedmiot kwestię kompetencji organów administracji w sprawach orzekania w przedmiocie podlegania danych nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. W związku z powyższym toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące konstytucyjności § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie może stanowić zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego toczącego się w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (w sprawie niniejszej postanowienie) odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Kierując się ww. przesłankami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. zapadło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z wymienionego wyżej przepisu wynika, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje pogląd, iż przepis ten może być podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy do Trybunału Konstytucyjnego skierowane zostało pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją RP przepisu prawa, który stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia wydawanego przez organ administracji. Taką też wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zaprezentowały organy administracji w zaskarżonym postanowieniu oraz w utrzymanym nim w mocy postanowieniu pierwszoinstancyjnym. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, tego rodzaju wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest nieuprawniona. Generalną zasadą jest domniemanie zgodności z Konstytucją przepisów prawa. Dopóki Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi, iż dany przepis prawa jest niezgodny z Konstytucją i nie wyeliminuje go z obowiązującego porządku prawnego przepis ten może być stosowany. Wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia nie jest zatem konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie zawiesza bowiem stosowania przepisu, którego pytanie dotyczy, do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny. Organy administracji mają obowiązek stosować akty normatywne, które zostały wprowadzone do porządku prawnego (art. 7 i 87 ust. 1 Konstytucji RP) i to bez względu na ewentualne wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją. W ocenie Sądu, aby możliwe było zawieszenie postępowania administracyjnego w związku z wystąpieniem do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, musiałby w Kodeksie postępowania administracyjnego istnieć wyraźny przepis prawa na to pozwalający, tak jak ma to miejsce w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie wynika by ustawodawca upoważnił organ administracyjny do zawieszenia prowadzonego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Niezależnie od powyższego, na marginesie Sąd zauważa, że organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić, czy w postępowaniu wszczętym na żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) powinny uczestniczyć inne osoby będące stronami postępowania i zawiadomić te osoby o wszczęciu postępowania. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony mogą bowiem uczestniczyć osoby, które wprawdzie nie żądały czynności organu administracji publicznej, lecz postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Są zatem stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Mając na względzie wszystko powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.