IV SA/Wa 1906/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi E. W., P. W. i W. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących E. W., P. W. i W. W. kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów postępowania kasacyjnego. III. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] stwierdzającą, że majątek ziemski "[...]" o ogólnym obszarze 1834 morgi 191 prętów tj. 1027,5799 ha wraz ze znajdującymi się zabudowaniami i parcelami leśnymi położonymi w B., stanowiącymi własność W. W. podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Przedmiotowa decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy: Spadkobiercy majątku ziemskiego "[...]" wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem domagając się wydania decyzji stwierdzającej, iż przejęcie w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej majątku ziemskiego "[...] " łącznie ze znajdującymi się zabudowaniami, nastąpiło niezgodnie z prawem. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. stwierdził, że przedmiotowy majątek podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż stosownie do treści powołanego przepisu na cele reformy rolnej przeznaczone były m. in. nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny obszar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. Jak wynika z akt sprawy nie ma wątpliwości, zdaniem Wojewody, że wymóg obszarowy został spełniony i wobec tego z mocy prawa majątek przeszedł na rzecz Skarbu Państwa w całości bez odszkodowania. Ponadto organ podniósł, iż jego zadaniem jest ustalić, czy pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu podpadały również nieruchomości zabudowane dworem, tartakiem i młynem oraz parcele leśne. Wnioskodawca winien wyraźnie wykazać, że wskazane przez niego działki były wyodrębnionymi nieruchomościami o charakterze nierolniczym. Ze zgromadzonych do sprawy materiałów geodezyjnych tj. mapy majątku ziemskiego "[...] " z 1946 r. wynika, że zespół dworsko - parkowy i zabudowania gospodarcze, w skład których wchodził również młyn i tartak zlokalizowane były na działce nr [...]. Zespół dworsko - parkowy i zabudowania gospodarcze nie stanowiły wyodrębnionej parceli gruntowej, a z zestawienia ogólnego majątku wynika, że w działce oznaczonej nr [...] zajmowały powierzchnię 24,60 ha. Z materiałów geodezyjnych z 1966 r. z obrębu B. wynika, ze zespół dworsko - parkowy, zabudowania gospodarcze, młyn i tartak zlokalizowane były na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o powierzchni 19,96 ha. W wyniku dokonanej w 1984 r. odnowy ewidencji gruntów nastąpiła zmiana numeracji działek i zespół dworsko - parkowy oznaczony został w ewidencji jak działka nr [...], pozostawał stale w funkcjonalnej łączności z całym majątkiem, nie była to wyodrębniona działka. Młyn użytkowany był w kompleksie budynków gospodarczych, nie stanowił wyodrębnionej nieruchomości, użytkowany był przez powstałe Państwowe Gospodarstwo Rolne do 1986 r. (obecnie działka [...] ). Po tym okresie został zlikwidowany. Tartak również nie stanowił oddzielnej specjalnej zabudowy, był to tylko niewielki kawałek gruntu na której usytuowana była wiata nad urządzeniami technicznymi tzw. tartakiem. W latach 1968-1970 został jednak zlikwidowany. Powołując się na przepisy dekretu oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., organ stwierdził, iż żadne przepisy nie stanowią o możliwości ewentualnego wyłączenia spod działania dekretu zabudowań czy parków. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. W., P. W. i W. W. reprezentowani przez adwokata. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż we wniosku z dnia 13 września 2000 r., który odwołujący się złożyli w trybie §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz.51), zażądano wyłączenia spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości zabudowanej dworem w B. wraz z zabytkowym parkiem i ogrodem wraz z tartakiem i młynem, stanowiących własność W. W. W ocenie organu przepisy wspomnianego rozporządzenia nie dają podstaw do formułowania takich roszczeń. W świetle jego §5 i 6 orzekanie w trybie administracyjnym, czy dana nieruchomość podpada czy też nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej może bowiem dotyczyć wyłącznie całej tej nieruchomości, nie zaś jej poszczególnych części (np. samych zabudowań, czy parku). Ponadto jedyną podstawą do wyłączenia tej nieruchomości spod działania dekretu mogło być wykazanie, iż nie spełnia ona norm obszarowych przewidzianych w art.2 ust.1 lit.e dekretu. W świetle powyższego wniosku skarżących nie można było uwzględnić. Nie tylko błędnie wskazano jego zakres - wniosek dotyczy tylko pewnych części liczącej 1027, 5799 ha nieruchomości przejętej przez Państwo (nieruchomość z dworem w B. wraz z parkiem i ogrodem, tartak, młyn) ale i powołano w nim nie przewidziane w dekrecie i rozporządzeniu podstawy wyłączenia, tj. brak związku funkcjonalnego pomiędzy wymienionymi przez skarżących częściami nieruchomości a gospodarstwem rolnym. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego cała nieruchomość W. W. bezsprzecznie spełniała kryteria obszarowe z art.2 ust.1 lit.e dekretu, stąd orzeczenie przez organ I instancji o jej podpadaniu pod przepisy dekretu było prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję wnieśli E., P. i W. W. W ocenie skarżących organy błędnie zinterpretowały przepisy o reformie rolnej. W szczególności nie zastosowały się do wykładni Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt TKW 3/39 oraz opartego na niej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujących, iż części przejętych przez Państwo nieruchomości, nie pozostające w związku funkcjonalnym z gospodarstwem rolnym, podlegają wyłączeniu spod działania dekretu. W konsekwencji organy nie zbadały związku funkcjonalnego wskazanych przez skarżących składników majątkowych, pominęły szereg dokumentów wykazujących brak tego związku. Jednocześnie organy orzekły ponad żądanie wniosku, który dotyczył jedynie tej części majątku W. W., która nie posiadała charakteru rolnego. Bezpodstawnie zastosowano dekret do nieruchomości leśnych oraz przemysłowych. Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej. Dekret z dnia 6 września 1944 r. nie był bowiem legalnym aktem prawa powszechnie obowiązującego. Jego przepisy są niezgodne z Konstytucją R.P. oraz Protokołem Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 4 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że skarżący ubiegali się o wyłączenie spod działania dekretu tylko niektórych części majątku ziemskiego "[...] " natomiast organy niebędące uprawnione do działania z urzędu orzekły o całym majątku czym rażąco naruszyły prawo. Ponadto Sąd uznał, iż wykazanie, że niektóre części nie wchodziły w skład majątku ziemskiego stanowi w istocie żądanie rozstrzygnięcia sporu cywilnego o prawa rzeczone do nieruchomości, który należy do właściwości sądu powszechnego. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od powyższego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2006 r. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż obejmując rozstrzygnięciem całą nieruchomość organy administracji orzekły również o części, której dotyczył wniosek skarżących, jeżeli zatem naruszyły prawo to tylko dlatego, że działały w przekonaniu o niedopuszczalności częściowego wniosku ;naruszenie nie może więc być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto Sąd, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06, wskazał, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.). Nie tylko kwestie obszarowe, lecz również ustalenie, czy chodzi o nieruchomość ziemską w rozumieniu dekretu, należy do zakresu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art.134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Jednakże zgodnie z art. 190 ustawy P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa. W wyniku rozpoznania kasacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. IVSA\Wa 353\04 wyłoniło się zagadnienie prawne, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi NSA. Rozpoznając zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny podjął powołaną wyżej uchwałę, w której stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.). Tak więc tylko jedna z kategorii nieruchomości zamieszczona w punkcie pod lit. e została poddana możliwości orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy podlega działaniu przepisów dekretu. Zatem wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu organ administracji publicznej -a nie sąd powszechny- powinien zbadać wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Należy również podnieść, iż przyjęcie poglądu, że organ jest uprawniony tylko do badania czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dopuszczałoby jednocześnie możliwość przejęcie na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Z zestawienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie, oprócz norm obszarowych, także i tego czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Należy również zwrócić uwagę na brzmienie ust. 1 § 5 rozporządzenia, który określa przedmiot orzekania: " w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e". Użyty tam zwrot "nieruchomość" bez przymiotnika "ziemska" wskazuje, że nieruchomość, o której wyłączenie spod działania przepisów dekretu ubiega się strona jest nieruchomością ziemską należy również do zakresu tego postępowania. W przeciwnym razie gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych użyto by terminu w ust. 1 tego przepisu "nieruchomość ziemska", bo tylko taka mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e. Należy także wskazać, iż orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego a także Trybunału Konstytucyjnego akceptuje stanowisko, iż na podstawie § 5 rozporządzenia można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź całości) a jeśli taką nie jest, czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż wniosek skarżących dotyczył wydania decyzji orzekającej o tym, że zespół dworsko - parkowy nie podpadał pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ I instancji - Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż dla oceny czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisów dekretu znaczenie ma jedynie przesłanka dotycząca spełniania tzw. norm obszarowych. Jednakże w dalszej części uzasadnienia decyzji organ podejmuje rozważania dotyczące istnienia bądź nie, związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko - parkowym a pozostałą częścią majątku wykazując się pewną niekonsekwencją. Osnowa bowiem decyzji obejmuje rozstrzygnięcie o całym majątku "[...] ", uzasadnienie wskazuje jednak na próbę oceny przez organ ewentualnego związku funkcjonalnego. W ocenie Sądu treść uzasadnienia sugeruje, iż decyzja dotyczy tylko części majątku "[...] " tj. zespołu dworsko - parkowego gdy tymczasem organ orzekł o całości majątku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji stwierdził, iż w ogóle nie ma potrzeby badania takiego związku gdyż jest to niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Tym samym pominął fakt, iż Wojewoda [...] podjął w istocie takie rozważania. Obecnie nie ma już wątpliwości, iż ocena czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie może ograniczać się jedynie do badania norm obszarowych danego majątku. Należy również przeprowadzić postępowanie wyjaśniające czy część majątku, którego dotyczy wniosek skarżących jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź całości) a jeśli taką nie jest, czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, będąc związanym wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a. W punkcie III orzeczono na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a.