IV SA/Wa 1909/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Asesor WSA Anna Sidorowska - Ciesielska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydanym na podstawie art. 138 § 2 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia R. i I. N., uchyliło postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na części działki ew. nr [...] z obr. [...], położonej przy ul [...], co czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podano, iż zaskarżonym postanowieniem organ I Instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie wydana decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżących z dnia 30 maja 2017 r., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Wskazano, że przed innymi organami toczą się postępowania sądowe i administracyjne dotyczące działki ew. nr [...] z obr. [...]. Przed Wojewodą [...] trwa postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ul. [...] stanowiącej działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Przed Sądem Rejonowym dla [...] zaś toczy się sprawa o ochronie posiadania poprzez przywrócenie posiadania działki ew. nr [... ] z obr. [...] oraz o ustanowienie drogi koniecznej. Ponadto działka ew. nr [...] z obr. [...] była wykorzystywana jako dojazd do przyległych posesji. Organ I instancji wskazując na istniejące zagospodarowanie terenu oraz toczące się postępowania uznał, że mają one charakter zagadnienia wstępnego i powinny być rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W zażaleniu wnioskodawcy zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 11, art. 12, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium rozpatrując sprawę stwierdziło, że organ I instancji w żaden sposób nie wykazał w jaki sposób istniejące zagospodarowanie terenu, co do którego nawet nie wiadomo jak ono wygląda, ma stanowić zagadnienie wstępne, tzn. jaki organ lub jaki sąd ma o nim rozstrzygać i w jakim odrębnym postępowaniu, a także jak brak rozstrzygnięcia tej kwestii miały uniemożliwić wydanie na wniosek skarżących decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ew. nr [...] z obr. [...]. W żaden sposób organ I instancji nie wykazał również , iż przed innymi organami lub sądami rzeczywiście toczą się postępowania dotyczące działki ew. nr [...] z obr. [...], od wyniku których ma zależeć rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Ponadto przedmiot trzech postępowań wskazanych przez organ I instancji, które mają się toczyć przed Wojewodą [...] i Sądem Rejonowym [...] zdaniem Kolegium nie mogą być uznane za zagadnienie wstępne w sprawie o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 2 i 4 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, decyzja taka nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, zaś wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu nie przysługuje roszczenie zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja ta nie przesądza również o prawie do rozpoczęcia budowy zamierzonej inwestycji, gdyż można ją rozpocząć dopiero na podstawie zgłoszenia budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji, i do zgłoszenia dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kolegium w konstatacji stwierdziło, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 18 czerwca 2018 r. K.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 1, 2 i 4 u.p.z.p. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania w sprawie warunków i zabudowy terenu do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302,; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła sprzeciw stosując do pouczenia zawartego w zaskarżanym postanowieniu, które w świetle art. 64a p.p.s.a. było błędne, bowiem sprzeciw przysługuje wyłącznie od decyzji wydanej w trybie art. 138 par. 2 k.p.a. W tej sytuacji wniesiony sprzeciw Sąd rozpoznał jako skargę w trybie uproszczonym ( art. 119 pkt 3 p.p.s.a.) i uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie prawidłowo Kolegium stwierdziło, Zarząd Dzielnicy [...] [...] w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie wskazał, z czym łączy wystąpienie zagadnienia wstępnego uniemożliwiającego rozpatrzenie wniosku R. i I. N. o ustalenie warunków zabudowy. Należy wskazać, iż w orzecznictwie przyjmuje się, iż istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. Taki sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przyjmowany był zarówno we wcześniejszym orzecznictwie NSA (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. OPK 14/96; ONSA 1997/1/11), akcentowana w najnowszym orzecznictwie: por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2017 r. sygn. II OSK 2349/15; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r. sygn. I OSK 321/14; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1345/13). Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2937/13, system informacji prawnej LEX nr 1730339). Organ odwoławczy słusznie wskazał, że w postanowieniu o zawieszeniu postępowania nie wykazano, że w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy wyniki toczących się postępowań przed sadem powszechnym i przed wojewodą mają charakter prejudycjalny Słusznie wskazało Kolegium, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana dla kilku inwestorów, w decyzji tej nie określa się miejsca realizacji planowanej na terenie danej nieruchomości, decyzja ta nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Organ I instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia nie przedstawił w tym zakresie żadnej argumentacji prawnej, jak również nie wykazał aby rzeczywiście takie postępowania się toczyły. Zaskarżone postanowienie uchylające wadliwe postanowienie o zawieszeniu postępowania jest zatem uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.