IV SA/Wa 191/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie asesor WSA Wanda Zielińska - Baran, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Joanna Dziedzic, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2004 r. sprawy ze skargi A. i A. G. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę A. i A. G. składając zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w P. u zbiegu ulic [...] i [...] wnosili o ustalenie dla działki nr ew. [...] przeznaczenia zgodnego z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego terenów gminy L., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w L. z dnia z. [...] XII.1994 r., podanymi w piśmie z dnia [...] sierpnia 1999 r., określającymi zlokalizowanie przedmiotowej nieruchomości na terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowej ludności nierolniczej. Ponadto, zdaniem skarżących projektowany odcinek ulicy lokalnej oznaczonej symb. [...] (przedłużenie istniejącej ul. [...]) kosztem ich działki, oznaczonej nr ew. [...] ogranicza prawo własności i uniemożliwia plany na przyszłość związane z modernizacją i rozbudową. Prezydent Miasta P. uwzględnił częściowo zarzut decydując o wprowadzeniu do tekstu projektu planu zapisu ustalającego przeznaczenie podstawowe terenu, na którym znajduje się część działki nr ew. [...] jako teren zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczony na rys. projektu planu symbolem [...], natomiast utrzymał przeznaczenie części działki nr [...] pod projektowany odcinek ulicy lokalnej, oznaczonej na rysunku projektu planu symb. [...] (przedłużenie istniejącej ul. [...]). W dniu [...] stycznia 2004 r. Rada Miasta P. po rozpatrzeniu zarzutu skarżących podjęła uchwałę Nr [...] o jego odrzuceniu, w uzasadnieniu podniosła, co następuje: Przez teren działki nr ew. [...], będącej własnością A. i A. G. przebiegają kolektory sanitarny i deszczowy, które są w złym stanie technicznym i wymagają zabiegów eksploatacyjnych, co jest niemożliwe przy braku dostępu do nich. Zdaniem Wodociągów P. kolektory wymagają remontu i powinny znaleźć się w liniach rozgraniczających projektowanej ulicy. Utrzymanie w projekcie planu przedmiotowego odcinka ulicy wynika z konieczności zapewnienia dojazdów do działek nr ew. [...] i [...], które powinny posiadać obsługę komunikacyjną od projektowanego odcinka ul. [...], a nie jak to ma miejsce od ul. [...], będącej drogą krajową wyprowadzającą ruch tranzytowy z miasta w kierunku K. Projektowany odcinek ulicy poprawi obsługę komunikacyjną nieruchomości zlokalizowanych w tej części osiedla, w tym warunki dojazdu dla pojazdów straży pożarnej, służb ratowniczych i komunalnych. Ulica [...] wraz z projektowanym odcinkiem, a także ulice [...] i [...] stanowić będą podstawowy układ komunikacyjny osiedla. Pozostałe ulice potraktowano jako ciągi pieszo jezdne, z uwagi na nienormatywne szerokości. Ulica [...] na odcinku ok. 200 m została już zrealizowana (wykonano uzbrojenie oraz nawierzchnie), a projektowany odcinek tej ulicy o długości 130 m umożliwi dalszą realizację tej ulicy. Ustalenia planu dotyczące projektowanej ulicy lokalnej [...] są zgodne z ustaleniami obowiązującego do 31 grudnia 2001 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów gminy L., zatwierdzonego uchwałą z dnia [...].XII.1994 r. Ponadto Rada Miasta P. podniosła, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw, które ograniczają właściciela w korzystaniu z jego prawa własności. Zgodnie z art. 33 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w trybie powołanej ustawy, będąc jednocześnie przepisem gminnym, może ingerować w sferę prawa własności, ograniczając właściciela w korzystaniu z tego prawa w zakresie wynikającym z tego planu. Niemniej, jeżeli uchwalenie planu będzie skutkowało niemożnością korzystania przez właściciela z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, wówczas przysługują mu roszczenia przewidziane w art. 36 wymienionej ustawy. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę złożyli A. i A. G., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że przebieg kolektorów sanitarnych przez ich nieruchomość nie może stanowić argumentu za przebiegiem drogi przez ich działkę, gdyż nie bronią oni dostępu do studni kolektorów w celu wykonania zabiegów eksploatacyjnych. Wybudowanie jezdni nad nimi może pogorszyć ich stan wskutek obciążeń i drgań od transportu kołowego. Zły stan techniczny kolektorów nie został poparty żadną oceną techniczną. Zdaniem skarżących fakt, że działki nr [...] i [...] mają dostęp do drogi publicznej - ul [...] powoduje, że nie zachodzi konieczność budowy nowej ulicy do ich obsługi komunikacyjnej. Przedłużenie ul. [...] nie ma dla tej obsługi żadnego znaczenia. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o jej oddalenie, podtrzymała argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Nadto dodała, że remont kolektorów ze względu na wielkość sprzętu i szerokość wykopów będzie wymagał dużego dostępu do terenu, dlatego też infrastruktura techniczna projektowana jest w liniach rozgraniczających ulic. Z ekspertyzy technicznej, przeprowadzonej w 1997 r. wynika, że kolektor deszczowy w 90% połączeń jest nieszczelny, co w gruntach [...] prowadzi do bardzo szybkiego zamulenia kanału i powstawania niebezpiecznego zjawiska wymywania gruntu znad kolektora, i poważnej awarii. W kanale sanitarnym natomiast, wykonanym z rur kamionkowych wiele połączeń jest rozsuniętych i nieszczelnych. Pozwolenie na budowę tych kolektorów w 1992 r. wydano na podstawie obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., który przewidywał przebieg projektowanej ul. [...] wraz z infrastrukturą techniczną. Projekt planu utrzymuje te ustalenia. W związku ze zmianą z dniem 1 stycznia 1997 r. granic miasta (teren objęty projektem planu został włączony w granice administracyjne miasta P.), w/w kolektory przejdą na własność komunalną Gminy P., a gestorem będą W. Sp. z o.o. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.III.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdów z innych dróg, niższych klas. Dlatego obsługa komunikacyjna dla działek nr [..] i [...] została zaprojektowana z drogi oznaczonej na rys. projektu planu symb. [...] jako przedłużenie ulicy [...]. Planowana kontynuacja budowy ul. [...] wiąże się z planami powiązania komunikacyjnego osiedla G., na którym zlokalizowana jest działka skarżących z układem zewnętrznym poprzez zmodernizowane skrzyżowanie o pełnych relacjach skrętnych ul. [...] z ul. [...] oraz skrzyżowanie na prawoskrętach ul. [...] z ul. [...]. Dodatkowym argumentem za wprowadzeniem ograniczenia zjazdów na działki z ul. [...] jest fakt lokalizowania ich na łuku jezdni, co nie jest bez znaczenia dla bezpieczeństwa jej użytkowania. Odnosząc się do zarzutu skarżących powoływania się w uchwale na obowiązujący do 31.XII.2003 r. plan, Rada podniosła że miało to na celu podkreślenie, że opracowywany projekt planu utrzymał ustalenia w zakresie ul. [...], co jest istotnym elementem tworzenia ładu przestrzennego, a skarżący nabywając działkę o nr ew. [...] winni się liczyć z jej budową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 27 ust. 1 mającej zastosowanie w sprawie, a nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zakres sądowej kontroli uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczony jest do badania jej zgodności z prawem; celowość i trafność przyjętych rozwiązań nie należy do zakresu badania sądu administracyjnego. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały o odrzuceniu zarzutu skarżących przede wszystkim należy stwierdzić, że Rada Miasta P. przy opracowywaniu projektu omawianego planu dochowała obowiązujących postanowień zawartych w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które określają szczegółowo procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego skarżący nie kwestionowali. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. Rada Miasta P. przystąpiła do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w P. określonego granicami: od zachodu – wschodnia granica działki [...], od północy – północna granica działki [...] (ul. [...]), od wschodu – zachodnia granica działki [...] (ul. [...]) i wschodnie granice działek [...] i [...] i od południa - granica miasta. Przedmiotem opracowania była zmiana funkcji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów gminy L., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...].XII.1994 r. Zakres planu m.in. stanowił linie rozgraniczające ulic oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Rada przystąpiła do prac nad kwestionowanym planem w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, a zatem w zgodzie z obowiązującym prawem. Nie można jej więc skutecznie zarzucić, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących dokonało się z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego), a dopiero takie naruszenie uprawnienia skarżących skutkowałoby nieważnością uchwały o odrzuceniu zarzutu. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonego do publicznego wglądu, co staje się przesłanką do jego merytorycznej oceny. Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym "obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Rada gminy nie ma takiego obowiązku wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienia wnoszącego, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach określonych przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy" (Z. Niewiadomski Prawo zagospodarowania przestrzennego, Wspólnota 1998r., Nr 37). Uprawnienia te przesądzają o samodzielności planistycznej. Skarżący nie mogą zatem oczekiwać, że Rada Miasta nie będzie korzystała z przyznanych jej uprawnień i będzie związana żądaniami właścicieli działek z obrębu objętego projektem planu. Mogą natomiast oczekiwać, że Rada wykonując ustawowe uprawnienia w przedmiotowym zakresie będzie działała w zgodzie z obowiązującym prawem i nie będzie nadużywała przysługującego jej uprawnienia. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i w ślad za tym radzie nie można skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut odrzuciła. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile go nie nadużywa, odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może później powodować stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności stosownej uchwały rady gminy. Ma rację Rada Miasta P. stwierdzając, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw, które ograniczają właściciela w korzystaniu z jego prawa własności, chronionego przepisem rangi konstytucyjnej. Zgodnie z art. 33 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W świetle materiałów sprawy bezsporne jest, że zakwestionowane przez skarżących ustalenie projektu planu narusza ich interes prawny, skoro skarżący są właścicielami nieruchomości, przez którą zaprojektowano przebieg ul. [...], jako przedłużenie ulicy [...]. Fakt ten jednak nie oznaczał konieczności uwzględnienia zgłoszonego zarzutu, a jedynie stwarzał legitymację do jego wniesienia przez skarżących. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu Rada Miasta P., odrzucając zgłoszony zarzut postępowała w ramach obowiązującego porządku prawnego i nie nadużyła przyznanego jej władztwa planistycznego. Jest oczywiste, że tworząc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uprawniony organ gminy nie może kierować się wyłącznie interesem jednostki, ale winien działać zgodnie z potrzebami całej społeczności lokalnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza stosunków własnościowych czy też posiadania. Określa jedynie przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Zważyć należy, że treść planu powinna być zgodna z przepisami ustaw oraz aktów wykonawczych wydanych na podstawie i w celu wykonania ustaw. Z dokumentacji dołączonej do akt sprawy wynika, że uwzględnienie zarzutu skarżących musiałoby prowadzić do zmiany rozwiązań komunikacyjnych, przewidzianych także w planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., polegających na połączeniu ul. [...], ulic [...] i [...] i oznacza w projekcie planu pozostawienie ul. [...] jako ślepej, nieprzelotowej. Takie rozwiązanie stanowiłoby naruszenie § 125 oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.III.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Przepis § 125 stanowi, że w przypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy L lub D wykonuje się plac do zawracania samochodów osobowych o promieniu nie mniejszym niż 6 m i dla samochodów ciężarowych o promieniu nie mniejszym niż 9 m lub w kształcie kwadratu o wymiarach nie mniejszych niż 12,5 x 12,5 m. Ulica [...] nie jest zakończona takim placem. Kwestia przedłużenia ul. [...], o odpowiedniej szerokości w liniach rozgraniczających została przez Radę Miasta P. uzasadniona wyczerpująco, z uwzględnieniem interesu ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi, mieszczącymi się w granicach przysługującego jej uznania. Ustalenia faktyczne w nim zawarte. Stan techniczny kolektorów, które winny znaleźć się w liniach rozgraniczających tej ulicy został potwierdzony oceną techniczną. Przyjętych rozwiązań planu w tym zakresie nie można poczytać jako naruszające prawo. Skarżący nie godzą się z przyjętym przez Radę rozwiązaniem komunikacyjnym na terenie osiedla G., ale to w myśl wcześniejszego wywodu nie jest równoznaczne z naruszeniem prawa. Skutki uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidział ustawodawca w art. 36 cyt. ustawy. Podnieść należy, że w projekcie przedmiotowego planu określono linie rozgraniczające ul. [...], natomiast dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę określi dokładnie jej położenie, szerokość, odległości od budynków zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.III.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez Radę Miasta P., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 skargę oddalił.